褚律师办案手记之二十五---全国金额最大行政处罚案

   导读提示

2006年中旬，席永海、王舰国等20余果农和新疆喀什夏玛勒胡杨林场各签订《林地承包合同》一份，用于发展经济林。两年后，果农接到新疆林业厅开出的少则200万，多则1700万的“天价”罚单，总计金额达1.2亿。

果农一纸诉状将新疆林业厅诉至法院，引起全国媒体高度关注。中央电视台、《中国青年报》、《法制日报》、《新疆都市报》、《乌鲁木齐晚报》、《新疆法制报》等中央和地方媒体纷纷跟进披露此案，一时舆论沸腾。

乌鲁木齐市中级人民法院经过审理，作出果农败诉的一审判决。该院认为，新疆林业厅开出的罚单认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法予以维持。

果农不服上诉至新疆自治区高级人民法院，经二审，新疆高院支持了果农的上诉请求，以“认定事实不清，证据不足，程序违法”为由依法撤销行政处罚，同时也撤销了一审错误判决。

    案情回放

    2005年12月，巴楚县夏玛勒胡杨林场根据当地政府发展林果业的总体指示精神，决定将该林场的林间空地和弃耕地用于发展林果业。林场编制出具体的《营造林规划项目》，报送巴楚县林业局审批，12月28日，巴楚县林业局作出“巴林字（2005）第9号”《关于对夏玛勒胡杨林场营造林规划项目的批复》。

批复认为，根据《森林法》等有关法律法规和公益林建设的有关要求及《喀什地区巴楚县重点公益林建设总体规划》，我局组织有关单位及专家进行了评审，认为该规划符合我县生态环境建设及公益林建设的要求，可以实施。 2006年年初，拿到“批复”的林场开始积极动员，对外宣传，热火朝天地招商引资。 

2006年3月， 席永海等承包户从各自老家来到新疆，同林场签订《林场土地承包合同》，准备在祖国的边疆干出一番事业。按约定，林场将闲置的弃耕地、林间空地发包给席永海等逐步建成经济林，发展林果业，承包期为30年。 

合同签订后，林场还根据《喀什地区巴楚县重点公益林建设总体规划》及《巴楚县人民政府关于进一步加强公益林保护与管理工作的实施意见》和席永海等签订了《夏玛勒林场经济林定植责任书》。

席永海等按照《林场土地承包合同》和《夏玛勒林场经济林定植责任书》的约定，在承包的林间空地、弃耕地、荒地上栽种红枣、核桃等经济林幼苗。同时，为了改变土壤结构，合理利用土地，根据林场的统一安排，席永海等在树苗之间暂时套种棉花。 

然而，2008年中旬，席永海等人分别被新疆林业公安局以“涉嫌毁林擅自改变土地用途”为由传唤刑拘，最终在缴纳数额不等的巨额保证金后被取保候审。 

当初发包林地的该林场场长李修伟，也被新疆自治区人民检察院根据最高人民检察院的指定侦查后，以滥用职权为由予以逮捕。 

 2008年11月17日至20日，席永海等20余承包户收到新疆林业厅和新疆林业公安局签发的《行政处罚决定书》和《暂收案款凭证》。行政处罚决定书中称，根据《森林法实施条例》第43条规定，不但对承包户处以罚款，还要求将非法开垦的林地恢复原状，原新疆森林公安局收取的保证金变成了“非法占用林地、改变林地用途案”的罚款。 

据统计，新疆林业厅向20余承包户开出的罚单多则1700万，少则200万，累计达1.2亿，处罚金额之巨，堪称中国之最。

面对亿元“天价”行政处罚，席永海等承包户委托代表和律师联系，请求律师帮助“平反”。接受委托后，律师向乌鲁木齐市中院递交《行政起诉书》，要求依法撤销行政处罚。立案后，中央电视台对此案进行了专题介绍，以“合同迷局”为题详细披露了这起史无前例的“天价”行政处罚案。

一审判决

乌鲁木齐中院于2009年2月9日正式受理本案，同年3月30日进行了公开开庭审理。

原告认为，“天价”行政处罚应当依法撤销。理由：一、林场利用林间空地、弃耕地发展经济林已获得巴楚县林业局的书面同意，招商引资发展经济林是依县政府的统一部署所实施，不存在未经同意毁林占用林地的行为；二、原告使用林间空地、弃耕地发展经济林的依据是席永海等和林场签订的《林场土地承包合同》和《夏玛勒林场经济林定植责任书》，不存“擅自”的问题。如真应该处罚，也应当处罚作为“违法行为人”的林场；三、行政处罚程序违法，许多必经法定程序被逾越，其适用法律错误，本案原告没有实施毁林行为。

新疆林业厅当庭辩称，原告在国家重点公益林地进行毁林开垦，违反土地管理法规，改变被占用林地用途，造成林地原有植被毁坏。新疆林业厅依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》的规定，对原告进行处罚。该行政处罚认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请法院驳回原告诉讼请求。

开庭后，新华网、人民网、网易、新浪网、《中国青年报》、《新疆都市报》等媒体纷纷以“全国金额最大的行政处罚案在乌鲁木齐中院开庭”等为题对此案进行了详细报道。

2009年10月15日，乌鲁木齐市中院作出一审判决。该院认为，《中华人民共和国森林法》第二十三条规定，禁止毁林开垦和毁林采砂、采石、采土以及其他毁林行为。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。

原告在国家公益林区内开垦林地，毁损公益林，其行为违反法律法规的规定。新疆林业厅的处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，处罚程序合法，应予维持。巴楚县林业局批复实施的《巴楚县夏玛勒胡杨林场营造林规划项目》具体实施的是营造林，原告实施了毁林开垦行为，与规划项目内容相悖。

被告提交的鉴定报告的内容符合《最高人民法院关于行政证据若干问题的规定》第十四条规定的行政程序采用的鉴定结论应当记载的主要事项，对鉴定结论予以确认，对原告主张鉴定结论不能作为定案依据的意见不予采纳。本院对原告的请求请求不予支持。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第一项之规定，判决如下：维持林业行政处罚决定，诉讼费由原告承担。

席永海等不服，当即向新疆高院提起上诉。

代理意见

    时隔一年后的2010年3月25日，新疆高院依法对此案公开进行二审开庭审理。这一次，新疆林业厅搬出了自称是从中国人民解放军总参谋部搞出来的卫星图片，证明原来翠绿的胡杨树全被席永海等“糟蹋”。并坚称席永海等存在毁林和非法开垦林地的事实。认为无论是行政处罚还是原审判决，在认定事实和适用法律方面完全正确，程序合法，要求新疆高院维持原判，驳回上诉。

针对新疆林业厅的辩解，作为上诉方的委托代理人，我当庭发表了如下代理意见。

一、行政处罚决定认定事实不清，证据不足，定性错误。

第一、行政处罚决定无视林间空地、弃耕地的存在。夏玛勒胡杨林场由于历史的原因，大量存在弃耕地和林间空地和盐碱地，在一百年前，就有维族兄弟世代在地修生养息，以耕地为生，胡杨树皮上留下的文字清楚证明这一点。胡杨林的特点决定了其不同于其他的森林，方圆一平方公里只用一颗或几颗胡杨树的情况客观存在。这么大的林间空地、弃耕地种植经济林符合生态效应，没有毁林一说。如果真要处罚，应当把益林地、毁林开垦、弃耕地复垦加以处分。否则，属认定事实不清，证据不足。

第二、行政处罚认定的重要事实不清。行政处罚决定没有编号，在该案件性质一栏中载明的是“非法占用农用地（林地）”，而在行政处罚决定的主文部分又认定的是“非法毁林、开垦林地”。同时，行政处罚引用的是《中华人民共和国森林法实施条例》四十三条“改变林地用途”，而行政处罚结果又是“非法开垦”。另外，行政处罚的理由是原告“改变了林地用途”，而新疆林业厅没有任何证据能够证明该林地的权益状况。

第三、《鉴定报告》不能作为定案依据。“天价”行政处罚的直接依据之一是鉴定报告，而该报告属无效结论，不应采信。理由：1、所谓的鉴定单位没有司法鉴定的主体资格；2、《鉴定报告》是受新疆森林公安局的委托进行的鉴定，该局不是本案的行政执法主体，且其和新疆林业厅是两个不同的主体，故委托鉴定的主体不合法；3、《鉴定报告》没有鉴定人的签名。根据法律规定，鉴定报告应当有鉴定人的签名。

二、行政处罚决定严重违反法定程序。

其一、立案和调查程序违法。新疆林业厅提交的《林业行政处罚登记表》上注明的受案单位为“新疆林业公安局”，如前所述，新疆林业公安局不是本案的行政执法主体。根据法律规定，行政执法人员在立案后应当进行调查。而本案中，原告从未见到新疆林业厅的任何行政执法人员。新疆林业厅向法庭提交的《询问笔录》上注明的询问时间为2008年9月16日，而本案的《林业行政处罚登记表》的时间是2008年11月7日。也就是说，还没有立案，就开始了调查。这明显违反了先立案后调查的最基本的法定程序。

其二、行政处罚决定之前没有听取被处罚对象的申辩意见。原告确实看到一份新疆林业公安局出示的《林业行政处罚告知书》，但同时威胁阻扰听证，声称“谁要求听证就抓谁进看守所”。《行政处罚法》第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。”本案中，新疆林业厅没有任何曾听取过原告申辩意见的证据。显然，该行政处罚依法不能成立。

其三、行政处罚决定作出之前没有集体讨论。《行政处罚法》第38条规定：“……对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《林业行政处罚程序规定》第31条规定：“……情节复杂或者重大违法行为需要给予较重行政处罚的，林业行政主管部门的负责人应当集体讨论决定”。新疆林业厅没有依法向法庭提交处罚前新疆林业厅负责人曾对此案进行过集体讨论的证据。

其四、行政处罚决定上没有编号，不符合法律规定。《行政处罚法》第34条规定：“执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。”新疆林业厅给原告的的行政处罚决定上没有编号，而其向法庭出示的的行政处罚决定上又有编号，这显然是事后伪造的“阴阳”行政处罚决定。新疆林业厅关于“内部没有衔接好编号这个问题”的辩解于法无据，理由不能成立。

三、行政处罚决定定性不当，适用法律错误。   

 新疆林业厅作出的处罚根据是《森林法实施条例》第四十三条，而该条明确规定：“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”

本案中，原告使用土地发展林果业的依据是土地承包合同，承包期间也没有改变林地的性质和用途，还是在种树，利用的土地是由于历史原因形成的弃耕地、盐碱地及林间空地。并非非法开垦林地。目前，该区域经原告等人投入大量资金进行土地改良和土地基础设施建设以后，已是瓜果飘香，翠绿一片，生气蓬勃，具有良好的经济效益、社会效益和生态效益。改变了此前荒凉、闭塞的落后状况。这一切得益于原告的资金投入和辛勤劳动，其行为不但不应受到追究，反而应予奖励。

本案中，林场发包土地发展林果业已经得到了巴楚县林业局、人民政府及上级机关的同意和认可。即便没批准或授权，违法的也是作为发包方的林场，原告只是承包方，无所谓“未经县级林业主管部门同意擅自改变林地用途和性质”的问题。所以，新疆林业厅依据《森林法实施条例》第四十三条的规定对作为承包方的席永海等实施处罚属适用法律错误。

2005年12月16日，林场编制出《营造林规划项目》，报巴楚县林业局批准。该局于2009年12月28日签发了“巴林字2005第9号”批复，意见非常明确“你场申报的《营造林规划项目》我局已收到，根据《森林法》等有关法律法规和公益林建设的有关要求及《喀什地区巴楚县重点公益林建设总体规划》，我局组织有关单位和专家进行了评审，认为该项目我县生态环境建设及公益林建设的要求，可以实施”。清楚证实了夏玛勒胡杨林场在发包林地之前已获得县林业主管部门的同意和认可。

综上，新疆林业厅作出的“天价”行政处罚认定事实不清，适用法律错误，程序违法，理应依法撤消。原判对该明显错误的行政处罚决定予以维持于法无据，同应撤销。请新疆高院充分考虑上述代理意见，排除行政干预，依法独立行使审判权，对本案公正裁判。

二审判决

2010年6月24日，新疆高院对这起全国首例亿元“天价”行政处罚案作出终审判决。该院经审理查明：1、新疆林业厅作出的行政处罚决定未编号，在案件性质栏内载明：非法占用农用地（林地），而在事实认定时又认定是非法开垦性质，最后在适用法律法规给予行政处罚时，又是依《中华人民共和国森林法实施细则》第四十三条改变林地用途的规定给予处罚，并且在决定项中又确定是非法开垦。其行政管理事项不清，性质不明。

2、林业行政处罚决定中认定上诉人开垦地位于夏玛勒胡杨林场15A林班52、54、63、小班内。经与《鉴定报告》对照核实，没有63林班号或小班号。而该林班15林班52、 54二个林班号的合计面积为213.34亩，与行政处罚决定书认定的亩数差距很大。

3、新疆林业厅行政处罚的“事实依据”是上诉人改变了林地用途，但对开垦前该土地用途权利是什么、其土地用途权利是否依法予以记载、改变的具体事实依据是什么等情况在行政处罚及一审卷宗里均没有相关的记载。 

4、在行政程序方面，新疆林业厅作出行政处罚决定，应当遵循《林业行政处罚程序规定》，但大部分行政处罚工作都是新疆森林公安局依照刑事案件的程序进行并以刑事案件调查材料为基础作出的，即没有遵循该程序规定进行。行政处罚立案登记时是2008年11月7日，17日就作出了行政处罚决定，而卷宗内行政处罚询问笔录的时间是2008年9月16日，也就是说尚未依法立案就已经开始了行政处罚的调查；林业行政处罚听证权利告知书载明被告知的是对2006年3月1日的非法占用农用地听证，而实际处罚的则是改变林地用途的行为；对本案重大违法行为要给予重大行政处罚没有经林业行政主管部门的负责人集体讨论决定；在行政处罚卷宗中没有见到被上诉人履行了对当事人提出的事买、理由和证据进行复核的程序的记载。当事人是否放弃陈述或者申辩利权也没有记载。

5、2009年3月20日，新疆森林公安局作出新森公字(2009）31号《自治区森林公安局关于减免巴楚县农民改变林地用途经济处罚的复函》，该行为一是反映出新疆森林公安局超越职权代替林业行政主管部门使行政管理权；二是反映出本案的具体行政行为发生了改变。

最终新疆高院认为，1、新疆林业厅作出的林业行政处罚决定，没有遵循《林业行政处罚程序规定》，特别是有些必经程序被逾越，其行政程序不合法。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条之规定：该行政处罚决定不能成立。

 2、在行政处罚事实认定方面，没有把宜林地开垦、毁林开垦、撂荒地复耕加以区分，正确认定违法行为类别，其违法事实认定不清，严重影响法律法规的正确适用。特别是在核桃树苗、红枣树苗间隙套种棉花的行为与改变林地用途还应有所区别。依据行政处罚的原则，法无明确规定的不得处罚。从违法责任构成上讲，本案中所涉及到的套种方式是巴楚县林业局在“批复”中批准的，即现种植棉花再种树，它只是该《营造林规划》中的“技术路线”和“改造土壤的步骤”，是否改变了林地用途要从整体与目的上判断。

3、从本案现有证据来看，本案上诉人存在擅自开垦，毁林开垦、擅自耕种棉花的行为，也有《森林法》所禁止的行为。对此，应当在查清违法事实的基础上做出相应处理。据此，依照《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第六十七条第一款、第七十条之规定判决如下：一、撤销乌鲁木齐市中级人民法院（2009）乌中行初字第3号行政判决；二、撤销新疆维吾尔自治区林业厅林罚书字（2008）第013号《林业行政处罚决定书》。

办案手记

夏玛勒胡杨林原场长李修伟因涉嫌滥用职权案在阿克苏市人民法院开庭，我是其辩护人之一。偌大的法庭，旁听席上空无虚席，被坐了个满满当当，没有座位的甚至席地而坐。一场辩方和检方针锋相对的辩论下来，李修伟是否构成滥用职权罪，控辩双方谁也说服不了谁，法庭决定暂时休庭。

走出法庭，旁听席的人将我围了起来，弄得我一时丈二和尚莫不着头脑。原来，他们就是刑事案中的“承包户”，自称是“受害人”。他们收到了新疆林业厅开出的多则1700万，少则200万的罚单。要我代理起诉新疆林业厅，帮忙他们“平反”，他们称自己比窦娥还冤。

经慎重考虑后，我决定代理这起亿元“天价”行政处罚案。为了此案，我请教了林业大学的许多专家、学者，查阅了大量的林业方面的书籍，“恶补”林业法律法规知识，特别是关于一般和重点公益林的认定标准。全国十多个省的林业厅（局）政策法规处接到过我的咨询电话，主动要求专家给我进行林业法律知识“普法”。

最终我认识到，行政处罚要推翻，必须牢牢抓住：1、行政处罚程序严重违法；2、林场的发包行为获得了巴楚县林业局的书面同意；3、巴楚县政府的文件证明利用林间空地、弃耕地发展林果业是统一实施的；4、处罚认定事实不清，前后矛盾。为了支撑自己的观点，我通过不同的途径获得了巴楚县林业局的同意发展经济林的“批复”和巴楚县人民政府的几份异常关键的文件，这为案件的胜诉打下了良好的基础。

案件的最终胜诉，除了新疆高院的“仗义执言”外，我想和庭前的周密细致的准备工作分不开。律师只要有钉子精神，就一定能揭开案件的真相，除非案件太有“背景”。