万博讯（张英华 编辑）近日，最高人民法院就北京市万博律师事务所主任褚中喜律师代理的一起行政再审案件作出再审行政裁定，该院依法撤销了上饶市中级人民法院（以下简称“上饶中院”）和江西省高级人民法院（以下简称“江西高院”）一、二审行政裁定，指令上饶中院立案受理本案。此前，上饶中院裁定不予受理某盐业公司的行政起诉。盐业公司不服，依法提起上诉，江西高院裁定驳回盐业公司上诉，维持原裁定。

2020年9月10日，上饶市市场监管局作出《行政处罚决定书》，认定所谓盐业公司在铅山县无证无照经营食盐行为违法，决定没收违法所得及违法经营的食盐，并处违法经营食盐价值金额16倍的罚款。盐业公司不服，向上饶市人民政府申请行政复议。在复议期间，上饶市人民政府组织上饶市市场监管局和盐业公司进行调解，并达成协议，为此，于2021年3月5日作出《行政复议调解书》。

盐业公司认为《行政处罚决定书》和《行政复议调解书》均不合法，在行政复议过程中，盐业公司是迫于压力才签订调解协议，上饶市市场监管局和上饶市人民政府未依法告知其诉讼权利，且其在事后才知道《行政处罚决定书》所依据的重要书证--《仓储加盟合同》是伪造的，行政处罚决定未尊重客观事实，适用法律错误。为此向上饶中院起诉上饶市市场监管局和上饶市人民政府。

上饶中院经过审理，认为《行政处罚决定书》已被《行政复议调解书》取代，不具有可诉性，《行政复议调解书》系行政机关的“调解行为”，不属于行政诉讼的受案范围。江西高院二审认为，行政诉讼法司法解释并没有将行政复议调解行为排除在“调解行为”之外，即行政复议调解行为作为一种“调解行为”适用该规定，该类“调解行为”依法不属于行政诉讼受案范围。为此，裁定驳回上诉，维持原裁定。  

盐业公司不服，向最高人民法院申请再审，经过审查，最高人民法院作出行政裁定，决定提审本案。

本所主任褚中喜律师认为，不属于行政诉讼法受案范围的“调解行为”是特指行政机关对民事经济行为进行的调解，并不包括行政复议调解，经行政复议调解后达成的调解是一种特殊的行政行为，也是区别于原行政行为的新的行政行为。另外，《行政复议调解书》是对《行政处罚决定书》的变更，具有强制执行力，依法属于行政诉讼受案范围。

经过进一步的审理，最高人民法院采纳了褚中喜律师提出的上述代理意见，于近日依法作出再审行政裁定，撤销上饶中院和江西高院一、二审行政裁定，指令上饶中院受理本案。

最高人民法院的主要裁判观点是：行政复议调解与行政复议决定具有同等的法律效力，是改变原行政行为的一种方式，系新的行政行为，对当事人权利义务产生实际影响，当事人不服《行政复议调解书》提起诉讼，属于行政诉讼受案范围，应当立案受理。不属于行政诉讼受案范围的“调解行为”是指由行政机关主持调解解决民事纠纷的行为，达成的调解书不具有强制执行力，不属于行政诉讼受案范围。                         

该案也是褚中喜律师近六个月来拿到的最高人民法院的第二份再审裁定，此前，褚中喜律师代理的孙先生申请再审一案，最高人民法院于2023年12月4日作出再审裁定，依法撤销内蒙古自治区高级人民法院二审裁定，并指令内蒙古自治区高级人民法院继续审理，主要裁判理由是“当事人孙先生的起诉不属于重复起诉”。

附两起案件的最高人民法院裁判文书：

中华人民共和国最高人民法院

行政裁定书

 再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：孝感汇利制盐有限公司（化名）。住所地：湖北省应城市XX大道X号。

 法定代表人：陈XX，该公司总经理。

 委托诉讼代理人：张弓长，湖北瀛楚（孝感）律师事务所律师。

 委托诉讼代理人：褚中喜，北京市万博律师事务所律师。

 再审申请人孝感汇利制盐有限公司（以下简称汇利公司）因诉江西省上饶市人民政府（以下简称上饶市人民政府）、江西省上饶市市场监督管理局（以下简称上饶市市监局）行政复议调解一案，不服江西省高级人民法院（2022）赣行终213号行政裁定，向本院申请再审。本院于2023年11月16日作出（2023）最高法行申224号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。

 汇利公司再审请求撤销原审裁定，指令一审法院受理本案。事实和理由：一、上饶市人民政府在行政复议期间作出的饶府复（2020）45号《行政复议调解书》，实质上是对上饶市市监局作出的饶市监稽六（盐）罚决（2020）2号《行政处罚决定书》的变更，是上饶市市监局依自由裁量权作出的新的处罚决定，属于明确具体的行政处罚行为。二、在行政复议时，汇利公司受到巨额罚款威胁，被迫接受调解。该调解协议是基于《行政处罚决定书》作出，而《行政处领决定书》本身不合法。《行政复议调解书》基于的行政处罚决定错误，调解书自然错误。三、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下筒称行政诉讼法司法解释）第一条第二款第二项规定的“调解行为”，应指行政机关对民事纠纷的调解行为，该类调解行为不属行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第八条第二款规定：“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。”该条规定虽是关于民事纠纷调解不属行政复议范围的规定，但关于该类调解行为可以提起民事诉讼或申请仲裁的规定，可以印证前述司法解释规定的调解行为，并不包括行政调解的情形。故《行政复议调解书》不能剥夺当事人诉讼权利。原审裁定适用法律错误，依法应予撤销。

 汇利公司以上饶市市监局和上饶市人民政府为被告起诉称，2020年5月以前，其在铅山县租赁仓库做食盐物流中转仓，上饶市市监局认定其在铅山县租赁的仓库是食品经营场所，并以此为由作出《行政处罚决定书》。其提出行政复议，上饶市人民政府组织调解。调解过程巾，其迫于压力签订调解协议。上饶市市监局和二饶市人民政府并未告知其诉讼权利。其后得知《仓储加盟合同》是伪造的，处罚决定未尊重客观事实，适用法律错误。--、上饶市市监局和二饶市人民政府超越职权作出行政处罚，应子撤销。2020年7月31日前，食盐经营主管部门是盐务管理局，被起诉人无权对食盐生产和销售企业进行行政处罚。二、汇利公司未在铅山县河口镇设立经营场所，上饶市市监局和上饶市人民政府认定事实错误。上饶市市监局所作出《行政处罚决定书》认定其在铅山县的仓库是做仓储使用。经营食盐这种大宗商品，为节约运输成本而成立物流中转点是常态，与设立经营场所有本质区别。三、汇利公司行为未违反《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，上饶市市监局和上饶市人民政府依据该法规定作出处罚，适用法律错误。请求判令：撤销《行政复议调解书》及《行政处罚决定书》；上饶市市监局和上饶市人民政府退回汇利公司营收所得 287960 元，罚款 783610 元，共计 1071570元；上饶市市监局和上饶市人民政府返还没收的“益堂”牌系列食盐 2967件（63.19416 吨，价值人民币103845元）。

 江西省上饶市中级人民法院一审认为，案涉《行政处罚决定书》已被《行政复议调解书》取代，不具有可诉性。《行政复议调解书》系行政机关的调解行为，依据行政诉讼法司法解释第一条第二款第二项规定，行政机关的调解行为不属于行政诉讼受案范围。遂裁定对汇利公司的起诉，不予立案。

 汇利公司不服提出上诉称：一、案涉《行政复议调解书》实质上是对原行政处罚行为的变更，是上饶市市监局依自由裁量权作出的一个新的处罚决定，是一个明确具体的行政处罚行为。其对没收违法所得、罚款等行政处罚行为不服提起诉讼，法院应当依法受理。二、一审法院对行政诉讼法司法解释第一条第二款

 第二项的规定理解有误。司法解释所列“调解行为”应指行政机关对民事纠纷的调解行为。行政复议法第八条第二款明确指出对民事纠纷的调解行为不在行政诉讼受案范围内，也可以提起民事诉讼解决纠纷。本案是行政机关作出的行政处罚行为，如果复议机关错误调解不在行政诉讼的受案范围，当事人就丧失了司法救济的途径。《行政复议调解书》不能剥夺其诉讼权利。综上，请求撤销一审裁定，指令一审法院回避并指定其他中级人民法院立案审理。

 江西省高级人民法院二审认为，行政诉讼法司法解释第一条第二款第二项规定中的调解行为，并未明确将行政复议调解行为排除在外，即行政复议调解行为作为一种调解行为适用该规定，该类调解行为依法不属人民法院行政诉讼受案范围。上饶市人民政府作出的《行政复议调解书》是复议申请人与被申请人之间真实意思表示，行政复议调解行为本身不会对当事人权利义务产生实际影响，不会侵犯当事人合法权益。当事人对行政复议调解行为不服起诉，不属行政诉讼受案范围。遂裁定驳回上诉，维持原裁定。

 本院再审认为，本案争议的焦点为汇利公司不服案涉《行改复议调解书》提起诉讼，是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。

《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条第二款规定：“当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。”行政复议调解书与行政复议决定书同为行政复议机关制作的法律文书，是行政复议机关复议权运行的法律结果，具有与行政复议决定同等的法律效力。行政复议机关通过协商方式促成当事人达成调解并出具行政复议调解书，是行政机关改变原行政行为的一种方式，系新的行政行为，对当事人权利义务产生实际影响。行政相对人不服行政复议调解书提起诉讼，依法属于行政诉讼受案范围，人民法院应予立案受理。

 需要指出的是，行政诉讼法司法解释第一条第二款第二项规定的调解行为，是指由行政机关主持调解解决民事纠纷的行为。行政机关调解民事纠纷并根据调解达成协议制作的调解书，不具强制执行效力。当事人不服该调解书提出起诉，不属人民法院行政诉讼的受案范围。

 经原审法院查明，2020年9月10日，上饶市市监局作出《行政处罚决定书》认定汇利公司在铅山县无证无照经营食盐行为违法，决定给予其没收违法经营的食盐及违法所得，并处违法经营食盐货值金额16倍的罚款。汇利公司不服该行政处罚决定，提起行政复议。上饶市人民政液在行政复议期间组织汇利公司与上饶市市监局进行调解达成协议，于2021年3月5日作出《行政复议调解书》。该调解书载明汇利公司与上饶市市监局达成如下协议：汇利公司自愿整改不合法合规的经营行为，同意上饶市市监局没收违法经营的食盐，自愿上缴违法所得；自愿接受按违法经营食盐货值金额2倍的罚款；如未按期缴纳罚没款，汇利公司应履行《行政处罚决定书》。该《行政复议调解书》所载内容表明，调解协议是对原行政处罚行为的变更，实质属于新的处罚决定。汇利公司对《行政复议调解书》不服，以上饶市市监局和上饶市人民政府为被告提起本案行政诉讼，请求判决撤销《行政复议调解书》和《行政处罚决定书》，并判令退回、返还罚没财物，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院以行政诉讼法司法解释并未明确将行政复议调解行为排除在外为由，认定汇利公司的起诉不属人民法院行政诉讼受案范围并裁定不予立案，适用法律存在错误，依法应予纠正。至于汇利公司申请再审所述《行政处罚决定书》《行政复议调解书》存在错误的问题，应当通过实体审理认定裁判。

 综上，原审裁定适用法律存在错误，依法予以纠正。汇利公司再审请求符合法律规定，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十三条第二项规定，裁定如下：

 一、撤销江西省上饶市中级人民法院（2022）赣 11 行初 23号行政裁定和江西省高级人民法院（2022）赣行终213行政裁定；

 二、指令江西省上饶市中级人民法院受理本案。

                                                                              审判长  曹   刚

                                                                              审判员  宁 晟

                                                                              审判员  厉文华

                          中华人民共和国最高人民法院（章）

                                                                           二O二四年四月七日

                                                                              书记员   杜蓉蓉

中华人民共和国最高人民法院

民事裁定书

（2023）最高法民再199号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：孙国友，男，19xx年xx月xx日出生，x族，住宁夏回族自治区xx市xx路x号xxx室。

委托诉讼代理人：冯力，北京市万博律师事务所律师。

委托诉讼代理人：褚中喜，北京市万博律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审上诉人）：鄂尔多斯市金碧苑房地产开发有限公司。住所地：内蒙古自治区鄂尔多斯市东胜区柴家梁（公园路办事处第四街坊区）。

法定代表人：李喜成，该公司董事长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：包头市青山区住房和城乡建设局。住所地：内蒙古自治区包头市青山区青东路与文学道交叉路口。

负责人：曹举，该局局长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西明泰工程建设有限责任公司。住所地：陕西省西安市雁塔区科技七路18号。

法定代表人：刘炳强，该公司总经理。

二审被上诉人、一审第三人：李维峰，男，19xx年xx月xx日出生，汉族，住陕西省xx市xxx号。

再审申请人孙国友因与被申请人鄂尔多斯市金碧苑房地产开发有限公司（以下简称金碧苑公司）、包头市青山区住房和城乡建设局（以下简称青山住建局）、陕西明泰工程建设有限责任公司（以下简称明泰公司）以及二审被上诉人、一审第三人李维峰建设工程施工合同纠纷一案，不服内蒙古自治区高级人民法院（2021）内民终575 号民事裁定，向本院申请再审。本院于 2023年7月25日作出（2022）最高法民申539 号民事裁定提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

孙国友申请再审请求，依法撤销二审裁定，改判支持其全部诉讼请求。具体事实和理由：（一）前案诉讼的被告为金碧苑公司、王瑞，本案诉讼的被告为青山住建局、金碧苑公司、明泰公司以及第三人李维峰，故前诉与本诉当事人不同；两案诉讼标的虽然均指向案涉建设工程施工合同相关权益，但前案解决的是给付之诉，本案不仅涉及给付之诉，还包含合同效力确认的请求。其在前案诉讼中请求判令金碧苑公司、王瑞支付拖欠工程款2395255 元及违约金、利息600000元，本案则主张判令金碧苑公司和明泰公司连带支付拖欠工程款10220000元及利息600000元，青山住建局在欠付工程价款范围内承担支付工程款及利息的责任，两案诉讼请求不同。况且，其在前案中已经撤回了起诉，案件未作实体处理。（二）2015年2月4日施行的民事诉讼法司法解释才增设第三百三十八条第二款，即“原审原告在第二审程序中撤回起诉后重复起诉的，人民法院不予受理”，其在2012年撤回前案起诉时相关法律并无这样的规定。其于 2012 年 10月10日提起本案诉讼符合当时法律规定，人民法院应当审理。（三）本案诉讼与前案诉讼的当事人、事实依据、诉讼标的及诉讼请求均不相同，本案系基于新事实而启动，符合民事诉讼法司法解释第二百四十八条的规定。综上，二审裁定认定本案构成重复诉讼却未阐释裁断理据，适用法律存在错误，严重损害其合法权益。

金碧苑公司辩称，前诉与后诉当事人是否相同，不仅指前后诉当事人完全一致的情形，也可以是后诉当事人包含在前诉范围之中的情形。孙国友两次起诉均是向其及其他被告主张工程款，基于的实体权利义务关系完全一致。诉讼请求数额虽有不同，也应认定为相同诉讼标的。孙国友针对其公司重复起诉，二审法院裁定驳回起诉，适用法律正确。修改后的民事诉讼法2013年1月1日施行，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（2015年2月4日施行）第三百三十八条第二款规定系对民事诉讼法所作解释，按照程序从新原则可以适用本案。金碧苑公司与孙国友已经结算案涉工程并签署结算确认书，一审法院不应再进行鉴定。两份鉴定意见的程序、内容亦不合法。孙国友的工程款已经结算完毕，其恶意诉讼不应支持。请求依法公正判决，维护其合法权益。

孙国友向一审法院起诉请求：1.判令金碧苑公司和明泰公司连带支付拖欠工程款 10220000 元及利息,利息按照中国人民银行同期贷款基准利率计算，自2009年12月13日起计算至实际给付之日止，其中2009年12月13日至2019年12月13日的利息5991958元；2.判令青山住建局在欠付工程价款范围内对实际施工人孙国友承担支付工程款及利息的责任；3.判令由金碧苑公司和明泰公司承担本案的诉讼费用。

内蒙古自治区包头市中级人民法院经审理除认定本案相关事实外，另查明：2011年10月17日，孙国友以金碧苑公司、王瑞为被告向该院提起诉讼，请求金碧苑公司、王瑞给付拖欠的工程款 3348974 元及违约金、利息1200000元。2012年3月6日，该院作出（2011）包民四初字第30号民事判决后，孙国友、金碧苑公司提出上诉。二审法院作出(2012)内民一终字第101 号民事裁定，撤销(2011)包民四初字第30号民事判决，准予孙国友撤回起诉、准予金碧苑公司撤回上诉。2012年10月10日，孙国友又提起本案诉讼。

内蒙古自治区包头市中级人民法院一审认为，孙国友2011年起诉时是以金碧苑公司和王瑞作为被告，与本案被告主体设列不同；本案与前案虽然诉讼标的相同，但前案二审中孙国友撤回起诉，未作出实体处理。故孙国友提起本案诉讼不符合法律规定的重复诉讼条件。孙国友个人未取得建筑施工企业资质，根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条之规定，其与明泰公司包头项目部、王瑞、李维峰签订的《桥梁桩基承包合同》《工程承包协议》均为无效合同。孙国友承包施工的工程早已完工并交付使用多年，孙国友作为实际施工人依法享有对其施工内容范围内工程款的请求权。根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条规定，工程款的支付主体应按照合同约定和相关法律规定给付工程款。判决：一、孙国友与明泰公司签订的《桥梁桩基承包合同》《工程承包协议》无效；二、金碧苑公司于判决生效之日起三十日内支付孙国友工程款 4507588.7 元及利息（自2012年10月10日起至2019年9月19日的利息按照中国人民银行公布的同期同类贷款利率计算；自2019 年9月20日至工程款全部付清之日止的利息按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；三、驳回孙国友的其他诉讼请求。孙国友与金碧苑公司均不服一审判决，提出上诉。

内蒙古自治区高级人民法院二审认为，本案孙国友与金碧苑公司因工程款结算产生纠纷，一审法院在双方已就工程价款进行结算的情形之下启动鉴定程序，缺乏法律依据。2011年10月17日，孙国友曾以金碧苑公司、王瑞为被告向一审法院提起诉讼，请求金碧苑公司、王瑞给付拖欠的工程款3348974元及违约金、利息1200000元。2012年3月6日，一审法院作出（2011）包民四初字第30号民事判决，判令金碧苑公司向孙国友支付工程款29153 元及利息。孙国友、金碧苑公司不服提起上诉。后孙国友申请撤回起诉，该院2012年9月3日作出（2012）内民一终字第101 号民事裁定，撤销一审法院（2011）包民四初字第30号民事判决，准予孙国友撤回起诉。2012年10月10日，孙国友以同一事由提起本案诉讼，前诉与后诉具有同一性，孙国友撤回前诉起诉后再次提起诉讼，属于重复诉讼。原审判决适用法律错误，应予纠正。遂依照《中华人民共和国民事诉讼法》（2017年修正）第一百七十条第一款第二项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法》的解释》（2015年2月4日施行）第三百三十八条第二款、第二百四十七条第二款之规定，裁定撤销一审判决，驳回孙国友的起诉。

本院再审认为，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第二百四十七条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：(一)后诉与前诉的当事人相同；(二)后诉与前诉的诉讼标的相同；(三)后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。当事人重复起诉的，裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉，但法律、司法解释另有规定的除外。具体而言，2011年10月17日，孙国友以金碧苑公司、王瑞为被告提起前案诉讼，请求金碧苑公司、王瑞给付拖欠的工程款 3348974 元及违约金、利息 1200000 元。孙国友在本案以青山住建局、金碧苑公司、明泰公司为被告，请求判令金碧苑公司和明泰公司连带支付拖欠工程款 10220000 元及利息，青山住建局在欠付工程价款范围内承担支付工程款及利息的责任。可见，本案诉讼与前案诉讼当事人、诉讼请求均不相同。况且，在孙国友已经依法撤回前案起诉的情况下，本案诉讼请求不存在实质上否定前诉裁判结果的情形。二审裁定关于本案诉讼与前案诉讼属于重复诉讼的意见，认定事实和适用法律均有错误。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（2015年2月4日施行）第三百三十八条第二款规定，原审原告在第二审程序中撤回起诉后重复起诉的，人民法院不予受理。孙国友在二审法院裁定准许其撤回前案起诉后，于2012 年10月10 日提起本案诉讼时，前述规定尚未施行。即便本案诉讼与前案诉讼当事人、诉讼请求相同，孙国友撤回前案起诉后又提出本案起诉，亦不违反当时的法律规定。一审法院受理本案诉讼并进行实体审理，符合法律规定。二审法院在一审法院已然审理并作出判决情况下，援引前述司法解释的规定撤销一审判决并驳回孙国友的起诉，适用法律明显不当。

综上，孙国友再审部分请求符合法律规定，依法予以支持。二审裁定认定事实和适用法律均有错误，依法予以纠正。二审法院依法应当按照二审程序对本案进行实体审理并作出裁判。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十七条第一款第二项、第一百七十八条、第二百一十四条第一款，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释》第三百三十条、第四百零五条第二款规定，裁定如下：

一、撤销内蒙古自治区高级人民法院（2021）内民终 575号民事裁定。

二、指令内蒙古自治区高级人民法院对本案进行审理。

                              审判长   曹   刚

                              审判员   张淑芳

                              审判员   孙晓光

                              中华人民共和国最高人民法院（印）

                                 二0二三年十二月四日

                              书记员   赵   敏