按林地承包合同发展林果业却成“犯罪嫌疑人”
--- 秦春平涉嫌非法占用农用地案
简要案情
秦春平响应当地招商引资政策，与某林场签订《林地承包经营合同》一份，约定用林间空地、沙化地、荒地种植果树，发展经济林。秦春平先后投入几百万开始播种育苗，让曾经荒芜的土地开始增添绿的生机，仿佛成功就在眼前，掩饰不住内心的喜悦。
事与愿违，两年后，依合同办事的秦春平被当地林业公安局定性为“毁林开荒”，随后被以涉嫌“非法占用农用地罪”刑事拘留，关押在林场所在地的县看守所。经据理力争，林业公安局撤销案件，手铐打开，恢复自由。
不久后，市林业局依据林业公安局提供的案件材料向秦春平开出超千万的林业行政处罚。秦春平不服，提起行政诉讼，一审法院维持林业处罚决定。上诉后，二审法院撤销一审判决和林业行政处罚决定，此案划上句号。
此案曾引起中央电视台、新华社、中国青年报、原法制日报、武汉晚报等十余家媒体的关注，并进行报道，成为当时的舆论焦点。
一、投资林果业把自己惹进看守所
2008年刚从外地转到北京执业，一天，坐在宽敞的办公室正美滋滋地看着北京市司法局新发的《律师执业证》，突然接到一个千公里之外的电话，电话那一端，是急促的男中音：“褚律师，我按承包合同在林间空地栽种果树，林业公安局说我开荒毁林，准备抓我，想请你以后做我的律师。”
“没有问题，只要有人抓你，你就让家人联系我，我刚拿的《律师执业证》正好可以派上用场！一定不要忘了把我的手机或座机号告诉你的家人。”初生牛犊不怕虎的我只所以在电话里对他信誓旦旦，是因为曾在当地办理过刑事案件，早已找到在当地办案的感觉。
正当忘了这事时，接到一个当地的电话，他说他的好朋友被林业公安局刑事拘留，关进了县看守所，是好朋友托他打的这个电话。律师的工作有时与医生抢救危急病人一样，需要与时间赛跑。放下电话，二话不说，带上律师事务所提前开好的的介绍信、指派函、委托书等法律文书直奔机场。
先从北京飞到省城，再从省城坐了一夜的绿皮火车，抵达离当地县城最近的火车站。见到当事人及其家属，基本上明白了来龙去脉，原来是一起林业公安局认为的“毁林开荒”而承办户认为的“按承包合同发展林果业”的案件。
当事人家属提供了县政府文件、林地承包经营合同、承包费发票、林地图片等材料，根据这些材料，到林地实地进行了实地查勘。发觉存在林间空地“开荒”的现象，但“毁林”一说与客观事实不符。
事发林地现场，虽名为林地，其实，树与树之间的间距非法大，非常稀疏。几十亩的林地里可能就几颗树，有些上百亩的林地是寸草不生的沙化地，一片荒芜景象。树木比较密的地方，可能有一些大小参半的树集中在一起，但占绝对少数。而承包户就是利用林中空旷的空地、撂荒地、沙化地进行复垦，栽上红枣、核桃、苹果、梨子等果树，在三年的不挂果期再套种上棉花、玉米等经济农作物。
这些林间空地，早年曾被耕种，遗弃的房间上的标语和树上刻的字迹，能够证明自己的判断。现在复垦，先栽果树，再套种经济农作物，并没有改变撂荒地的本质属性，只是让土地恢复到以前的正常状态。
林间空地，种植果树，不但可以改变树种的结构，而且也改善了土壤质量，让曾经稀疏的林地可以在几年之后变成瓜果飘香、绿树成荫的真正的森林美景，脆弱的生态环境会得到极大的改善。根据初步判断，秦春平的行为，不但无过，而且造福子孙后代。
二、针对本案的辩护思路与策略
（一）用林地承包合同证明不是开荒毁林，而是执行合同
根据当事人家属提供的与林场签订的《林地承包经营合同》可以看出，秦春平是应林场的邀约来此投资，发展搞活当地经济，林场的发包行为是林场的上级主管部门县林业局的统一部署所实施的，而林业局又是根据当地县政府关于招商引资发展林果业的指示精神所为。
上述基本事实，在当地统一格式的《林地承包经营合同》的开头就已经开宗明义，发包行为并不是林场的自作主张，而是全县各地林场的统一行动。在收集证据的过程中，还获得了其他林场与承包经营户之间签订的版本基本一样的格式合同。既然是依合同办事，“毁林开荒”就依据不足。
（二）用政府文件证明利用林间空地发展林果业是统一行动
在整理证据的过程中，发现了县政府的两份文件和几份会议纪要。根据记载的内容，可以看出，为了让全县范围内的各个林场充分发挥各自优势，把林间空地集中利用，发展林果业和经济林，改善树种机构，复垦撂荒地，是当初县政府的重要工作，而且县政府的该项工作也是根据上面的统一安排所进行的。
县政府的工作，也是改善民生、发展经济、环境治理、水土保持、防沙固土、扶贫攻坚的重要举措。而秦春平出钱出力，响应县政府号召，与林场签订《林地承包经营合同》，让曾经的荒无人烟之地变得生机一片，开始泛绿，这不但不是“毁林开荒”，而且是“功在当代利在千秋”的植树造林。
（三）几年后成林的果树具有防风固沙保持水源的重要作用
查询当地的县志和相关档案发现，由于风沙的推进，林地的水土有流失现象，附近的河床也在缓慢改道，上游来水逐年减少，因缺水，植被干枯，遭到不同程度破坏。加上树木之间的间距过大，稀稀拉拉，不能有效相互之间遮阳，使得树下水分蒸发，让树木根系的水分供应减少，树木枯死的现场时有发生。
根据当地农牧民提供的照片，林地中的许多树因水分供应不足，出现枯黄败落的痕迹，野生动物逐年减少。而秦春平引水灌溉，去沙化，让林地的树林重新焕发生机，植被得到极大改善，树木的病虫害明显减少，各种小野生动物开始出现，生态环境得到恢复。
（四）鉴定机构作出的评估鉴定结论未遵循科学的鉴定方法
审阅评估鉴定结论，发现一些“硬伤”，该机构及其载明的鉴定人员没有省级司法行政主管机关颁发的司法鉴定机构和司法鉴定人员执业许可，鉴定机构和鉴定人员主体资格不符合法定条件。鉴定结论中最重要的内容是面积测绘，而鉴定机构并不具有法定的测绘资质。
进一步审阅鉴定结论，没有鉴定人员到现场实地查勘的照片或文字记载，“被毁林地”的测绘坐标不明，这些地方以前的状况如何？没有可以参照卫星图片或其他参考物证，在鉴定结论中确定为“开荒毁林”面积的依据不足，计算出来的损失数额也难以让人信服。
（五）即便假定存在林地被占用责任在当地政府和林业部门
全县组织各林场利用林间空地、沙化地、撂荒地等发展林果业，种植农作用，既改善了生态环境，也促进了地方经济，解决了就业问题，减少了林场病虫害，是一举多得的善举，民心所向，利国利民，国家不花一分钱，让民间资本参与环境治理，可谓双赢。
即便是假定存在侵占林地的行为，责任也不在秦春平这样无数的林地承包经营户，依县政府号召，签订承包合同，得到县林业局鼓励，秦春平何罪之有？哪些林地能否发展林果业？作为承包人的秦春平是不知道的。如果确实存在侵占或破坏林地的行为，责任在县政府、林业局、林场，秦春平无责。
（六）当地为获取国家补助将非公益林地列为重点公益林
就涉案林地的问题，走访了三级林业行政主管机关，也向护林员及林场中原职工进行了调查核实，得出的初步结论是，由于历史原因，当地可能为了更多地获得国家的公益林补助，在划定公益林和重点公益林范围时，将不具备条件的林间空地、沙化地、撂荒地等林地统一申报为公益林或重点公益林。
而为了获得公益林补助，使原本不属于公益林的林地得不到合理利用和改善，树种结构无法改善，水源得不到保证，树木枯黄病死，让林地逐渐失去生机，植被越来越稀疏。而能改善生态环境林果业，却又违反了公益林和重点公益林保护规定，这就是本案的根源所在。
三、提出无罪辩护意见，案件最终撤销
根据调查核实的相关情况，结合案情和上述思路，就秦春平不构成“非法占用农用地罪”提出了如下辩护意见，建议撤销案件，释放秦春平：
（一）即便存在林地被侵占，责任在发包方及当地政府
辩护人提供的县政府的文件分别记载：1.用河道两侧的林地发展林果业，争取在短期内完成经济林和果树的全覆盖，建起绿色长城，防风固沙，遏制沙尘暴，防止水土继续流失；2.在林间空地、沙化地、撂荒地发展经济林和林果业的目的，就是要盘活闲置地，增加当地农牧民的就业或收入，改善生态环境；3.带领林场农牧民脱贫致富是当前的中心工作，在不损害国家重点公益林和特殊稀有树种的情况下，实现经济效益和生态效益的双丰收。
作为普通人的秦春平对县政府文件的权威性深信不疑，正因为对政府文件的信赖，才举债几百万积极响应林场的招商引资政策，签订《林地承包经营合同》，修建水渠，硬化路面，架线通电，根治虫害，进行大规模投资，改善林地的通行和环境。让曾经暮气沉沉、荒无人烟的林地重新焕发生机与活力。
事实证明，秦春平是基于对县政府文件公信力的信赖，而县政府的文件证明林场发包闲置的林间空地和弃耕地的行为是按照县政府的统一部署所实施，发展利用公益林的空余地和宜林地发展经济林基本涉及全县乡镇和林场。
从其他渠道获得的信息，个别主管林业的县领导已因提倡、主导、推广利用林间空地发展林果业被上级检察依法采取强制措施，涉嫌的职务犯罪正在立案侦查之中。进一步证明，秦春平利用林间空地发展林果业的行为是依合同办事、按文件执行，并非“非法”占用农用地或林地。即便假定存在犯罪行为，也应当是由林场、林业局、县政府的直接责任人或主管负责人承担责任。
（二）秦春平的行为不符合非法占用农用地的构成要件
为了惩治毁林开垦和乱占滥用林地的犯罪，切实保护森林资源，2001年8月31日，全国人大常委会通过了《刑法修正案（二）》，将《刑法》第三百四十二条修改为：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”
同一天，全国人大常务委会还就“非法占用农用地”罪名作出立法解释，明确指出，《刑法》第三百四十二条规定的“违法土地管理法规”是指“违反《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律以及行政法规中关于土地管理的规定”。也就是说，省的地方法规、政府规章和省市政府规范性文件中的规定不能作为追究刑事责任的依据。
《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照《刑法》第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚：（一）非法占用耕地‘数量较大’，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。”
根据上述规定，构成非法占用农用地必须主观上具有故意，客观上实施了非法侵占农用地的不法行为，损害了《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律及行政法规中对农用地、林地、草原的管理制度。
秦春平主观上并无故意非法占用农用地的故意，其利用林间空地、沙化地、撂荒地发展林果业和经济林不但有明确的合同依据，而且也有林场、林业局、县政府的文件及招商引资政策为证，秦春平的行为是合法行为，执行的是截止目前为止并未被法院或仲裁机构确认无效或撤销的《林地承包经营合同》，不是故意非法占用。
（三）秦春平不是犯罪嫌疑人，而是被误导的受害人
根据现有证据，全县各林场利用林间空地、弃耕地、沙化地发展经济林和林果业，林场对广大承办户发包，已获得县林业局的书面同意，发展经济林是依县政府的统一部署所实施，不存在非法占用农用地或林地的行为。经过秦春平的大量资金投入，修路打井，果树已经逐渐长大，生态价值显现。
即便假定存在林地被侵占，责任不是秦春平，而是县政府、县林业局、林场，秦春平是承包合同的受害者。根据现有证据，连林业主管部门的县林业局都无法区分公益林和重点公益林区域，作为普通人的秦春平，更不能过高地要求他应当准确判断什么是公益林地和什么是重点公益林地。
林场发包的区域和秦春平承包的区域，都是林场在上级主管部门的指导和安排下划出坐标，再确定面积和区域。全县的各林场都是这种操作模式，相关新闻媒体也对当地发展经济林和林果业的模式进行了报道，县领导干部还到各林场考察、观摩、指导。
秦春平因为面积相对较大，林业局的相关领导还亲自去鼓励，让其安心扎根林场，带动附近农牧民和林场待岗职工就业，传授林果种植经验，为脱贫致富闯出一片天地。两年之后，冰火两重天，曾经的脱贫致富带头人竟然就成了所谓的“开荒毁林”嫌疑人。
纵观上述客观事实，秦春平是守约的合同一方，依据《合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护”之规定，秦春平与林场签订的《林地承包经营合同》受法律保护，对其以“非法占用农用地”立案侦查涉嫌公权力滥用，以侦查手段干预承包合同。
（四）非司法鉴定机构作出的鉴定结论不能作为定案依据
为了加强对鉴定人和鉴定机构的管理，适应司法机关和公民、法人和其他组织进行诉讼的需要，规范司法鉴定行为，保障诉讼活动的顺利进行，2005年2月28日全国人大常委会审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》，该决定第一条规定：“司法鉴定是指在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对诉讼涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动。”
该决定第三条规定：“国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作。省级人民政府司法行政部门依照本决定的规定，负责对鉴定人和鉴定机构的登记、名册编制和公告。”也就是说，司法鉴定只能由各省级司法行政主管部门颁发了司法鉴定机构和司法鉴定人员执业许可证的依照法定程序进行，其他机构作出的鉴定结论不能作为诉讼中的定案依据。
本案出具鉴定结论的机构是一家林业规划设计公司，其虽持有国家林业局颁发的林业规划设计证书，但不能替代省司法厅颁发的《司法鉴定机构执业许可证》，鉴定结论上署名的工程师更不能代替持有《司法鉴定人员执业许可证》的司法鉴定人员。故其作出的鉴定结论因主体资格不合法在本案中不能作为定案依据。
提请注意的是，该鉴定结论只是对面积的简单测绘，所谓的毁林面积只是参照原公益林的界定图片及其他区域林木的现有特征进行的推测，最终依据林地征用的补偿标准确定了损失金额，没有证据证明这家林业规划设计公司具有物价司法鉴定资质。众所周知，刑事案件是最严厉的惩罚，不同于民事及行政案件，需要严格的证明责任，不能靠推测和猜测，鉴定结论必须有确凿充分的依据。
另外，根据法律规定，侦查机关为了查明案情，需要解决案件中某些专门性问题的时候，应当指派、聘请有专门知识的人进行鉴定。鉴定人进行鉴定后，应当写出鉴定结论，并且签名。本案中的鉴定结论打印了所谓专家的姓名，但并没有实际签名，鉴定结论上的所谓专家是否真正参加了鉴定工作，无从查证，严重存疑。
（五）只追究秦春平而不对真正的责任人追责缺乏正当性
秦春平只是严格按合同办事，依照合同的约定对林间空地、撂荒地、沙化地进行合理开发利用，并没有损害刑法所保护的“法益”，秦春平拿出真金白银改善土壤、修渠引水、根治虫害、治理沙化地、恢复撂荒地。让一片荒芜之地变得充满生机，焕发春意，瓜果飘香，任何一个稍有正常思维的人都能够判断秦春平是有功之人，应当得到社会的尊重和肯定，正是有千千万万像秦春平这样勤劳肯干的普通劳动者，才有了社会的不断进步和环境的日益改善。
站在客观公正的立场，其实县政府、林业局、林场的基本出发点也是善意的，其目标是为了利用林间空地发展林果业。让林场中常年以林场为生的农牧民获得就业机会，学到果树种植技术，赚到生活日常开支，获得灌溉水源。让落后、偏远、贫瘠的荒无人烟的林地得到各种物质补充。可以说，出发点并没有任何问题，目的是为了改善民生。
截止目前，全县没有听到任何因利用林间空地招商引资发展经济林和林果业而发生的腐败现象。这说明当地的领导干部是干实事的，心系经济发展，一心为公，没有私利。如果工作中由于认识不到位，对上级领导讲话理解不透，哪怕发生一些偏差，也应当以包容之心待之。
本案中，无论是发包方的林场和承包方的秦春平，还是主管的林业局和上级的县政府，应该都无过错，发展经济，脱贫致富，应是当地最重要的中心工作。不能用一些机械的条条框框对基层工作进行评价，基层有基层的难处。如果因为个别工作人员违法乱纪、滥用职权导致局部公益林或重点公益林被毁，应当追究。但不能用个别现象以管窥豹、目光狭隘地认为林场存在的个别毁林开荒行为就是普遍现象。
再退一步，如果秦春平承包的林间空地确实属于国家公益林或重点公益林，但并没有改变林地的用途和性质，也没有毁一颗树，只是在林间空地种植经济林和果树，让稀疏的林地编的郁郁葱葱，焕发生机，让林场成为名副其实的林场，而不是有荒地、沙丘、沙化地组成的徒有虚名的所谓林场。
如果秦春平的行为确实损害了公益林或重点公益林，应当追究责任的是林场、林业局、县政府的直接责任人或主管人员，这是很浅显的道理。现在对秦春平刑事拘留，采取强制措施，而对其他人不闻不问，这样的“欺软怕硬”的选择性执法行为欠缺正当性、合理性、合法性。
如果是因为要追究林场、林业局、县政府的相关人员的刑事责任，应当由检察机关立案侦查，可以依法向秦春平调查取证。不能采用先将秦春平刑事拘留的方法为检察机关追究职务犯罪而提前准备证据，林业公安机关与检察机关的管辖范围有着明确的规定，不能互相渗透或替代，非法占用农用地由公安机关侦查，公职人员的职务犯罪由检察机关管辖。
（六）为获取补充将非公益林申报为公益林是本案的症结所在
当地是欠发达县，目前还比较贫困，正因为这种经济落后状况，当地为了尽可能多地获得公益林和重点公益林补助，在历史上的公益林和重点公益林申报和界定时，将并不具备公益林和重点公益林的林间空地、撂荒地、沙化地一并申报为公益林和重点公益林，当时为获得补助的饮鸩止渴行为为后来的经济发展埋下了无穷隐患。
一边是大面积的林间空地、撂荒地、沙化地被闲置，导致水土流失，树种结构单一，病虫害频发，野生动物减少，河流改道，一边又是附近的农牧民生活贫困，林场支出入不敷出，现有的树木无法得到有效的管护。正是在这种情况下，林场、林业局、县政府才明白了当初将不符合公益林要求的林间空地、撂荒地、沙化地统一申报为公益林产生的“死循环”。
也许是为了帮助林场从困难中突围，县林业局、县政府才想到了自力更生，不能再手捧着金饭碗去要饭。看着省委省政府领导在电视和报纸上的发展林果业、搞活经济的讲话，当地才开始进行招商引资，借用社会资本让林场闲置的土地“变废为宝”。
需要提请注意的是，刑事诉讼的基本出发点是形式重于实质，必须要尊重客观事实，而不是一味机械地执行形式上的东西，尤其是在形式上的有些东西本是错误的情况下。涉案林地可能从形式上是公益林或重点公益林，但是必须尊重客观事实，该林地本质上不符合公益林或重点公益林的基本条件，是当初为获取补充而滥竽充数的结果。
是公益林就是公益林，不是公益林就不是公益林，即便列入或划在了公益林范围，也改变不了其原本就是沙化地、撂荒地的客观事实。刑事诉讼应当具有一定的情感与温度，不能一味地死抠条款机械执法，最终导致经济发展滞后、林场重回落后状况、承包户投资利益受损、脱贫致富无望、农牧民无业可就的境地。
综上，秦春平的行为不符合“非法占用农用地”的基本特征，不应认定为犯罪行为，建议林业公安局撤销案件，及时释放秦春平，果树林离不开他的打理，继续羁押可能导致果林因都不是水源补充而成片干死。
林业公安机关为了保护国家公益林办理此案没有错，当地为了发展地方经济也没有错，秦春平投资林场实现人生目标更没有错。错就错在由于历史的原因把非公益林地划定成了公益林和重点公益林地，导致现在的合理行为可能涉及损害公益林地，这就是症结所在，需要林业公安机关智慧地处理好个人、集体、国家三者之间的关系。
以上意见，请给予充分考虑。
几天之后，林业公安机关对秦春平取保候审，手铐被打开，再后来，林业公安机关撤销案件，此案刑事部分划上句号。
四、刑事案件刚被撤销，惹千万林业行政处罚
（一）林业行政处罚被一审法院维持
刑事案件被撤销后几个月，秦春平接到市林业局的林业行政处罚决定，责令秦春平支付千余万的罚款。我代秦春平向市林业局所在地的某区法院提起诉讼，要求撤销行政处罚。
针对我在法庭上的发言，市林业局称，秦春平在公益林地进行毁林开垦，违反了土地管理法规，改变了被占用林地用途，造成林地原有植被毁损，市林业局依据《森林法》及《森林法实施条例》的规定进行处罚，事实清楚，程序合法，适用法律正确，市林业局要求法庭请驳回秦春平的诉讼请求。
我在法庭上指出，秦春平的行为有《林地承包经营合同》为据，涉案林地名为公益林，实为荒地和沙化地，并没有发生改变林地性质和用途的情况，经过秦春平的投入治理，涉案地块已经焕发生机，生态环境得到显著改善，植被逐渐恢复，水土流失现象得到遏制。
行政处罚的前提是行政相对人的行为具有违法性，而秦春平依据合同约定，利用林间空地发展经济林和林果业，让当地的农牧民的就业问题得到解决，且带动了林场待岗人员从事果树种植的积极性。而且该行为得到林场、林业局、县政府的认可、支持、肯定，秦春平的行为既不具有社会危害性，也不具有违法性，不应给予行政处罚。
根据《行政处罚法》的相关规定，作出行政处罚，应当先告知，听取被处罚人的陈述和申辩意见，金额较大的行政处罚应当依法举行听证。在作出行政处罚前，应当有作出行政处罚的机关进行集体讨论，作出的行政处罚应当实施清楚，证据充分，定性准确，适用法律正确，程序合法。市林业局作出的行政处罚不符合上述要求，应当依法撤销。
最后，一审法院没有听取我提出的出庭意见，作出一审判决，维持了市林业局作出的林业行政处罚。
该院认为，秦春平在国家公益林区发展林果业，种植经济林，开垦了原国家已经划定的公益林中的林地，对公益林地造成损害，该行为违反了《森林法》第二十三条，应当依据《森林法实施条例》第四十三条的规定进行处罚。
市林业局作出的林业行政处罚认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，定性适当，应当予以维持。
秦春平等不服，当即提起上诉。
（二）林业行政处罚被二审法院撤销
几个月后，二审法院对此案进行二审开庭审理。这一次，市林业局拿出自称是从军方借出来的卫星图片，证明涉案林地原来是绿色一片，坚称遭到了毁林行为，毁林和非法开垦林地的事实是客观存在的。认为无论是原林业行政处罚还是原一审行政判决，在认定事实和适用法律方面完全正确，程序合法，要求二审法院维持原判，驳回上诉。
针对市林业局的辩解，作为秦春平的委托代理人，我提出了如下观点：
一是行政处罚的立案和调查均存在违法，作出行政处罚前没有提前告知并听取申辩意见，作出的行政处罚也没有提前进行集体讨论，许多必定的法定程序被逾越。
二是测绘报告不是由法定的测绘部门或机构所作出，主体不合法，该测绘报告没有将宜林地、撂荒地、沙化地、林间空地没有进行区分，混为一谈。也没有把林地开垦和撂荒地复耕的面积作出准确界定。
三是本案的基本事实不清，按照县林业局的要求，先种果苗，再在果苗间套种两年的农作物，这符合县林业局的要求。秦春平的行为究竟是合理开垦，还是毁林复耕，没有查清。
四是林业行政处罚无视林间空地、撂荒地、沙化地客观存在的事实，林场在一百年前，就有农牧民在此修生养息，以耕地为生，树皮上留下的文字可以清楚证明这一点。
五是特殊树种的特点，决定了该林场不同于其他的林场，方圆一平方公里只有一棵或几棵树的情况客观存在。这么大的林间空地、弃耕地种植经济林符合生态效应，没有毁林一说。
二审开庭后两个月，法院作出终审判决，撤销一审判决，撤销林业行政处罚决定。
二审法院认为，行政处罚没有遵循法定程序，违反了《林业行政处罚程序规定》的相关规定，根据《行政处罚法》第四十一条“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外”之规定，市林业局作出的林业行政处罚依法不能成立。
二审法院还认为，市林业局在作出行政处罚决定之前，没有把宜林地开垦、撂荒地复耕、林间空地中的农作物套种进行必要厘清，是否改变林地的用途没有查清查实，林业局在提出的开垦复耕等具体要求没有进行充分考虑，违法责任构成及过错大小没有区分。
五、办理此案的几点感想与体会
（一）应用公正的思维看待秦春平行为的积极的一面
在我个人看来，秦春平等的行为不但无过，而且有功，应当受到奖励。稀稀拉拉的树木之间存在大量的林间空地，已经严重沙漠化、盐碱化，自然环境不断恶化。果树种植行为，改良了土壤，使得树种不再单一性，有效保持了水土流失，使得荒芜之地变得翠绿，带来重要的生态和旅游价值。
市林业局的工作人员及其代理律师在法庭上不认同我的观点，曾反驳道：“所谓的一片翠绿是强词夺理，林地已经被毁得一塌糊涂，竟然还说会瓜果飘香！”我没有反驳，只是说道：“不再争论这个问题，你们自己可以抽时间到林地看看，也许会改变看法，因为我是多次看过现场，才得出了‘瓜果飘香’的结论。”
几年之后，我在网上看到，新华社发布了一个长篇通讯，直接点名，高度赞扬秦春平等人发展林果业，防风固沙，保持水土流失，将沙丘地变成绿洲的事迹。记者写到，几十年来，中央和地方累计投资上巨资植树造林，遏制沙尘暴蔓延，建起的防护林近千万亩，连片的果园和经济林的崛起，如同绿色长城，对沙丘地进行挤压，扩大了人类的生存空间。
相信市林业局的工作人员和当初的代理律师，应当看到了新华社发布的这篇极具分量的通讯。看待一件事物的功过对错，不能用静止的眼光，而应当适当着眼长远。看到新华社的长篇通讯，说明我的预判具有合理性和科学性。再回头看林业公安局当初对秦春平以非法占有农用地刑事拘留、市林业局进行千万元罚款，确实有必要思考与总结。
（二）政府信赖利益保护重要原则在该案中被忽视
政府信赖保护原则是行政机关诚信原则的延伸，作为政府机关，应该高效廉洁和诚信，作出的安排应当具有稳定性和可预测性，不能变化无常和溯及既往，更不能根据自己的好恶、兴趣爱好而变更或撤销，这也是中央一再倡导的要建立诚信和责任政府的核心所在。
利用林间空地、沙化地、撂荒地发展经济林和林果业，是当地三级政府为搞活地方经济作出的重要举措，县政府、县林业局、林场根据上级安排，积极动员，进行招商引资，利用民间资本盘活林场闲置资产，正是在这样的背景下，秦春平基于对县政府、县林业局、林场的信赖才下定决心，甩开膀子大干。
可以说，无论是作为《林地承包经营合同》的相对一方，还是县林业局、县政府文件的信赖者，秦春平的合理预期应当得到保护。如果由于政策的失误或调整而致使秦春平遭受损失，作为合同相对方的林场和作为林场的上级的县政府及县林业局，都应当将秦春平的损失控制在最小，并赔偿其因此遭受的损失，这才符合政府信赖利益保护原则和合同违约赔偿的法律规定。
而在本案中，秦春平的上述权利不但没有得到保护，而且因为对县政府、县林业局、林场的信赖而被列为犯罪嫌疑人遭受羁押，有些不可思议和戏剧性，尤其是在后来还被市林业局给予千万的林业行政处罚。虽然这两起案件最终被撤销，但给秦春平的身心已造成伤害，让其投资的热情减退。当然，秦春平最终振作，将涉案地块的林果业做得有声有色，并得到新华社长篇通讯的肯定。
（三）执法活动不宜一刀切，应考虑比例原则
行政机关为了对社会进行依法管理，在行政权力的行使，不能给行政相对人造成超过行政目的之价值的侵害，应当将这种影响控制在最小的范围之内，否则就不符合行政执法与可能造成侵害之间的合适、正当、合理的比例，这也是行政法上的重要原则。
在对秦春平以“非法占用农用地”的刑事侦查中和对秦春平作出千万林业行政处罚中，从形式上看，林业公安局和市林业局都是在职权范围内行使职权，维护林地和公益林不被损害，其目的是为了公共利益。但是执法行为没有考虑林地事件的本源及政府机关发展林果业的初衷，忽视了对秦春平这个特殊个体可能造成的损害。
秦春平举债几百万，响应当地招商引资政策，为发展林场经济，带动农牧民致富，出钱出力出技术，本应得到善待。先刑事侦查后行政处罚，让其身心疲惫，如果是正确的倒也可以理解，主要是两起案件都是错误的。不但执法机关浪费人力物力资源，而且给秦春平留下心理阴影，挫伤其对法律的信仰。
（四）建议共同专注粮食安全与林地保护之间的关系
上世纪，由于遭遇世界性的粮食危机，各国才共同关注粮食安全问题。1983年联合国粮农组织对粮食安全的定义是“保证所有人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够食品。”只有当包括困难群体在内的所有的人在任何时候都能买得到、买得起所维持人体机能所必须的粮食，才是粮食安全。
民以食为天，在衣食住行的所有的刚需中，粮食是最真实的刚需，没有粮食，人难以生存，粮食安全是人类生存发展和繁衍生息的最基本物质基础，也关系到社会安定团结和繁荣稳定。由冯小刚执导、张国立等主演的电影《一九四二》中的饥荒惨景仍历历在目，影片中，1942年河南大旱，千百万民众离乡背井、外出逃荒，场景如同人间炼狱。
秦春平曾在刚栽种的果树苗中插中玉米、黄豆等农作用，既没有影响原有树木的生长和林地的性质，也增加了粮食供给，让粮食生产与林地保护得到协调发展。
退耕还林就是从保护和改善生态环境出发，将易造成水土流失的颇耕地有计划、有步骤地停止耕种，按照适地适书的原则，因地制宜地植树造林，恢复森林植被。1999年，四川、陕西、甘肃等省率先开展退耕还林试点，2002年4月11日，国务院发出《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，退耕还林成为国策之一。
退耕还林的通常做法就是山坡耕地退耕、宜林荒山造林。退耕还林，让许多荒山缓坡成为金山银山，在不影响粮食安全的情况下，使得生态效应和水土流失得到极大改善，可谓功在当代利在千秋。但是，近一年来，有些地方出现了“退林还田”或“毁林还耕”的不正常现象，个别地方将树木砍掉，大规模建造梯田。
有的地方用挖掘机将成片的果树和林木连根拔起，不顾果农的感受。为了确保粮食安全，法律要求“耕地占补平衡”，确保耕地红线不被突破，但是有些地方当成了生财之道，为了卖耕地或复耕指标，在操场、道路、路基上堆放泥土，种植蔬菜、红薯、粮食等，形成一股“造地热”。
上述行为让“占补平衡”成为“数字平衡”，事实上并不能增加粮食产量，而且破坏了耕地保护和生态保护“双红线”，对于这种新的依赖土地财政的行为应当引起足够重视，建议尽早遏制这种“歪嘴和尚念歪经”的错误做法，让粮食安全与林地保护协调发展，造福子孙后代。