黑龙江省高级人民法院

行政裁定书

(2021)黑行再19号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):益华国际控股有限公司( ECC INTERNAT IONAL HOLDING LIMITED),住所地香港特别行政区观塘区观塘头角仁厚大厦10楼A室。

法定代表人:王琼( WONG KING),该公司总经理。

委托诉讼代理人:褚中喜,北京市万博律师事务所律师。

委托诉讼代理人:冯力,北京市万博律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):讷河市人民政府住所地黑龙江省讷河市城南新区政府办公楼1号楼。

法定代表人:李传柱,该市市长。

行政机关负责人:马长伟,该市副市长。

委托诉讼代理人:刘福新,该市城市管理局副局长。

委托诉讼代理人:陶岩,黑龙江弘信律师事务所律师。

再审申请人益华国际控股有限公司(以下简称益华国际)因诉讷河市人民政府(以下简称讷河市政府)单方解除项目投资协议及继续履行一案,不服本院(2019)黑行终604号行政判决,向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2020年12月31日作出(2020)最高法行申4313号行政裁定,指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭,开庭审理了本案。再审申请人益华国际的委托诉讼代理人褚中喜、冯力,被申请人讷河市政府行政机关负责人马长伟及委托诉讼代理人刘福新、陶岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

益华国际向一审法院起诉请求:撤销讷河市政府作出的“终止履行(解除合同)通知书”,本案诉讼费由讷河市政府承担。

一审法院认定的主要事实:2013年8月24日,讷河市政府与益华国际签订“项目投资协议书”,约定讷河市政府引进益华国际投资建设嘉泰义乌小商品批发城项目。项目总投资3亿元。建设期限:自2013年9月至2015年9月建成运营。讷河市政府为益华国际提供项目建设所需用地,且达到“五通一平”标准。益华国际应在2015年9月末前完成项目建设的全部固定资产投资。固定资产投资额度没有达到总固定资产额度的70%,按本约定承担相应责任。益华国际应在讷河市注册成立独立核算的法人公司。2014年9月24日,甲乙双方签订了“项目补充协议书”对2013年8月24日签订的项目投资协议书变更条款补充:讷河市政府为益华国际在讷河市建设义乌小商品城、城市综合体(商住)等项目提供建设净地约5万平方米。益华国际取得项目建设净地后,建设工期为18个月。2014年10月27日,益华国际根据投资协议的约定,设立了讷河益华实业有限公司(以下简称讷河益华)。齐齐哈尔市乾程机械制造有限公司(以下简称乾程公司)与益华国际签订了“黑龙江讷河义乌小商品批发城合作协议”。2014年10月28日,乾程公司与讷河市国泰房地产开发有限公司(以下简称国泰公司)签订“合作协议书”。协议约定,乾程公司同意将其与益华国际共同开发建设的讷河市义乌小商品城项目中投资建设部分与国泰公司合作投资建设。2015年5月4日,讷河市政府发布关于棚改四号地段房屋征收决定的公告,对棚改四号地段房屋进行征收。2018年11月2日,益华国际向一审法院提起诉讼,要求讷河市政府继续履行提供位于讷河市行政区域内净地5万平方米的合同义务,判令讷河市政府协助益华国际办理土地使用权出让及不动产登记等事宜。该案在审理过程中,讷河市政府于2019年1月17日作出“终止履行(解除合同)通知书”。2019年2月18日,益华国际向一审法院提交关于“终止履行(解除合同)通知书”的说明,要求一审法院对该通知书确认无效但不撤销原诉讼请求。一审法院于2019年4月12日作出(2018)黑02行初49号行政裁定书,以益华国际超过起诉期限为由驳回益华国际起诉。2019年4月23日,益华国际向一审法院提起本案诉讼,要求撤销“终止履行(解除合同)通知书”。一审法院判决:驳回益华国际的诉讼请求。

益华国际不服提出上诉,请求撤销原审判决,支持其诉讼请求。二审查明事实与一审查明事实一致。另查明,2019年11月15日,讷河市人民法院作出(2018)黑0281刑初178号刑事判决,该判决认为“被告人王琼(系益华国际法定代表人)以非法占有为目的,采取虚构事实、隐瞒真相的方法,骗取他人财物,数额特别巨大,其行为构成诈骗罪”“被告人王琼在明知自己不具备投资建设讷河市义乌小商品城项目实力的情况下,通过邀请‘考察’等形式,营造自己具备相应能力的假象,与讷河市政府签订项目投资协议书、项目补充协议书”，讷河市人民法院以诈骗罪判处被告人王琼有期徒刑十三年。王琼提起上诉,该刑事案件正在审理中。

二审判决认为,本案的核心问题是讷河市政府作出的“终止履行(解除合同)通知书”是否合法。首先,益华国际未按照“项目投资协议书”的规定在2015年9月末前完成项目的全部固定资产投资,在合同未约定其可以将项目与他人合作完成的情况下,未经讷河市政府同意与乾程公司订立合作协议,违背合同约定。其次,在特殊情况下行政机关可以单方变更、解除协议。作出单方变更解除协议的决定,通常是为了更好地实现公共利益或者行政管理目标。具体到本案中,讷河市政府签订协议的目的主要是为了振兴当地经济发展,增加就业等公共利益需要。但益华公司未按照征收补偿方案的规定拆迁致使案涉地块拆迁工作停滞多年,回迁户因无法回迁不断投诉和信访,造成严重不良社会影响和不稳定因素,亦导致征收补偿费支付数额超过规定,对国家利益造成严重损失。讷河市政府签订协议的合同目的已不能达到，继续履行该协议显然会影响公共利益的实现。且益华国际及国泰公司的负责人在本项目中涉嫌实施违法犯罪,在此情况下,讷河市政府解除协议对于减少国家和公共利益损失,维护社会经济秩序稳定具有重要意义。二审判决:驳回上诉,维持原判。

益华国际再审称,原一、二审判决认定事实的主要证据不足,适用法律确有错误,请求撒销一、二审判决,依法重审。理由:1.益华国际依照约定取得的是项目“净地”而非“毛地”,讷河市政府应当向益华国际提供符合需求的“五通一平”的净地。益华国际没有义务负责建设项目用地的征地拆迁安置补偿工作。2.益华国际不承担拆迁工作,益华国际未与任何拆迁居民签订过拆迁补偿协议,房屋征收补偿安置协议和益华国际无关。国泰公司虽作为实施单位盖章,只具有类似于见证的作用。3.原审判决认定讷河市政府解除合同符合约定条件,与法律和事实不符。讷河市政府未依约履行合同先行义务,不符合行政优益权的行使条件。讷河市政府单方解除合同与现行新政相违背。4.项目运行模式是其商业自治,无法定理由他方无权干预。协议并未要求益华国际独自进行项目开发,即便存在与其他公司合作,也不等同于对案涉土地或项目的倒卖。5.不能将法定代表人王琼的个人犯罪行为溯及于益华国际。王琼和国泰公司实际控制人衣治国之间的纠纷，与投资协议没有任何关联性。

讷河市政府辩称,1.益华国际、讷河益华、国泰公司三家公司的关系,根据本案庭审笔录,能够确定益华国际自认国泰公司、讷河益华是益华国际的项目公司,益华国际没有开发资质,成立国泰公司,讷河益华向讷河市政府发出确认函,确认国泰公司和讷河益华是益华国际的项目公司,三家公司的相互确认能够证明三家公司是同一合同主体,三家公司共同承担相应的法律后果。2.本案征收行为是合法的,县区人民政府引进资本投资也符合国务院规定,本案在2015年下达了征收决定和征收补偿安置方案。3.对于征收补偿费用的证据有讷河益华、国泰公司与讷河市人民政府的往来函,2015年11月9日国泰公司缴纳的500万元保障金的事实,本案涉及的征收费用由益华国际和项目公司承担。交付净地的本质是指完成征收补偿后采取招拍挂交给其他公司,保障交给益华国际,不是由讷河市政府无偿提供净地,是双方补充协议约定第一条的本意。缴纳土地出让金立即返回也不符合国土部门的程序规定。

本院再审认为,根据《中华人民共和国合同法》第六十七条规定,当事人互负债务,有先后履行顺序,先履行一方未履行的,后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的,后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。本案中,益华国际与讷河市政府先后签订“项目投资协议书”及“项目补充协议书”,该补充协议变更了项目用地位置及面积,同时约定益华国际取得项目建设净地后,建设工期为18个月,事实上变更了原协议约定的建设期限。该补充协议应当视为益华国际与讷河市政府达成一致对原协议的变更。协议约定,益华国际应在取得项目建设净地后进行建设。在讷河市政府一直未提供净地,且原协议约定的建设期限已经被补充协议变更的情况下,原审判决认定益华国际未按照原协议约定的建设期限在2015年9月末前完成项目的全部固定资产投资,违背协议约定,属于适用法律错误。

在案涉协议履行中,提供“净地”、征收土地及开展拆迁系基础性的重要环节,但在案涉“项目投资协议书”及“项目补充协议书”中,双方当事人并未对具体征收拆迁工作作出明确约定。根据2011年施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。结合案涉协议,本案中讷河市政府应当负责提供“净地”,并组织实施案涉土地征收拆迁工作。

根据审理查明的事实,益华国际根据协议的约定设立讷河益华。讷河益华和国泰公司与讷河市政府、讷河市征收办就棚改四号地的拆迁工作、拆迁保证金、资产证明、规划工作等问题多次往来函商。国泰公司作为实施单位在讷河市征收办与被征收人签订的征收安置补偿协议上加盖公章。讷河益华向讷河市征收办出具“关于讷河益华和国泰公司合作关系的说明”,表示该公司与国泰公司共同合作完成案涉项目。根据上述事实,能够认定案涉土地的征收拆迁工作系由国泰公司与讷河益华具体实施。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条规定:“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督,并对其行为后果承担法律责任。”根据该规定,房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位。在本案中,政府征收部门与实施单位国泰公司、讷河益华之间应当存在相关委托协议,对委托事宜及双方权利、义务进行明确约定。上述对双方权利义务的界定,系认定双方是否存在违约的依据,原审对上述事实未予查明。此外,讷河益华及国泰公司均具有对外独立承担责任的法人地位,并非案涉“项目投资协议书”及“项目补充协议书”签约方,且作为实施单位在讷河市征收办与被征收人签订的征收安置补偿协议上加盖公章的系国泰公司,而非益华国际及讷河益华。原审在对案涉项目的征收责任主体、征收行为的依据及案涉多家公司之间权利义务关系等案件事实未予查明的情况下,认定益华国际未按照征收补偿方案规定拆迁,导致征收补偿费支付数额超过规定致使案涉地块拆迁工作停滞多年,造成国家利益严重损失,缺乏相关事实根据,属于认定事实不清。

综上,原审判决存在认定事实不清,适用法律错误的情形,依法应重新审理。此外,本院再审时,与本案相关的刑事案件尚未作出生效判决,重审时宜一并考量。本案与另案本院(2019)黑行终372号行政裁定及齐齐哈尔市中级人民法院(2018)黑02行初49号行政裁定在程序和实体审理中存在交叉情形,重审亦应合并审理。

依照《中华人民共和国行政诉论法》第八十九条第一款第(三)项、《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉论法》的解释》第一百一十九条第一款规定,裁定如下:

一、撤销本院(2019)黑行终604号行政判决及齐齐哈尔市中级人民法院(2019)黑02行初27号行政判决;

二、本案发回齐齐哈尔市中级人民法院重审。

本裁定为终审裁定。

审判长  张宏宇

审判员  罗林成

审判员   冯涛

二〇二一年六月十八日

法官助理  林琪

书记员   高妍