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万博案例:武大科技公司二审扭转乾坤胜诉环保局
信息来源: 发布时间:2020/6/29 浏览次数:268





褚中喜律师行政案例:武大科技公司二审扭转乾坤胜诉环保局

 

摘要

事涉武汉大学控股的新三板上市公司

其葛店分公司被环保局责令停产整顿

提起行政诉讼但一审败诉

二审精心准备,扭转乾坤胜诉环保局

作为涉诉事项及时向社会进行了公告

导读提示

湖北武大有机硅新材料股份有限公司(以下简称“武大科技公司”)成立于1958年,前身是武汉大学化工厂,是一家新三板上市公司,证券简称“武大科技”,毛主席曾经视察过。2001年武大科技公司入住葛店技术开发区,成立武大科技葛店分公司

2016年9月,鄂州葛店经济技术开发区城市建设环境保护局(以下简称“葛店环保局”)突然做出一纸决定,称武大科技葛店分公司未经环保设施竣工验收便投入生产,责令停产整改。

该公司委托我提起行政诉讼一审败诉。上诉后,市中级法院撤销原审错误判决,确认葛店环保局作出的决定违法。武大科技公司及时履行新三板上市公司信息披露义务,依法向社会对此案进行了公告。

案情回放

珞珈山麓,东湖之畔。中西合璧,古朴典雅。历经沧桑,流风甚美。

百余年的风雨历程,铸就了武汉大学“敢为天下先”的独创精神,也铸就了武大学子诚信实干、自强拓新的品格与气度。正是在这样的氛围下1958年成立的武汉大学化工厂,历经风雨,成为全国知名的新三板上市公司,证券简称“武大科技”。

2001年武大科技公司入住葛店技术开发区,成立武大科技葛店分公司,作为重要生产基地。为了积极承担相应的社会责任即使顶着经济逆行的压力,但为了配合国家的环保要求和清水蓝天依然投入近千万,进行环保改造。

奈何百般苦心、万般苦衷,天也有不测风云2016年9月,葛店环保局作出一纸《责令改正违法行为决定书》就要求武大科技葛店分公司停产整改。180多名员工领不到工资,300多名客户订单无法如期生产,直接经济损失超千万元。

作为公司高层的高管们纳闷了,公司每一项该走的程序都走过,该做的检查都做过,即使会多一点弯路,少一点利润,公司也是一直积极响应国家政策是公司环保出现了纰漏还是环保局违法行政公司进行求证。

经过再次的仔细检查和与葛店环保局反复咨询沟通。才发生环保局认为公司的“硅烷偶联剂”项目未经环境保护设施竣工验收,但是“硅烷偶联剂”作为“烷氧基硅烷”项目的产品之一,公司已经就“烷氧基硅烷”项目取得了环评审批

难不成每一个产品也都需要单独审批?难道方便面生产线通过环评审批后,这条生产线上出来牛肉面、酸菜面、香菇面等每一个新口味的产品都要单独审批合格才算达标合规吗?
   在多次协商无果的情况下,武大科技公司决定走法律程序提起行政诉讼。当该公司董事长打通我的电话时,还有点不相信。因为,很多年前,我曾代理武汉大学一位大学生对武汉大学提起过行政诉讼,竟然也胜诉了。法庭上曾经的对手控股的新三板上市公司要成为客户,突然产生时空穿越之感。

我问董事长:“武汉大学法学院卧虎藏龙,行政法专家学者比比皆是,怎么就舍近求远找我呢!”“你有实战经验,这很重要”,董事长看了看窗外:“实务在法庭上有时比理论更重要,公司的独立董事,是湖北省律师协会的副会长,对你办理行政案件较认同。”

对董事长的一番话,虽半信半疑,但仍接手此案。很快,我向鄂州市华容区人民法院递交诉状及证据,要求撤销葛店环保局作出的行政决定。

一审意见

开庭如期进行,法院很重视,在最大的第一号法庭开庭,葛店开发区管委会及环保局来了二十多人旁听。法庭上,我寸步不让,提出了如下代理意见:

该决定为典型的行政处罚行为

1.停产停业属于行政处罚的种类之一

《中华人民共和行政处罚法》第八条规定“行政处罚的种类:(一)警告;(二)罚款;(三)没收违法所得、没收非法财物;(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚”其中第(四)项就是“责令停产停业”说明涉案决定属于行政处罚。

2.从适用的法律依据来看属于行政处罚

该决定称“我局将依据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条对你公司实施行政处罚”。该条款系《中华人民共和行政处罚法》第八条第(四)项“责令停产停业”和第(七)项“法律、行政法规规定的其他行政处罚”的立法延续,其性质仍属于“责令停产停业”的行政处罚种类;

3.被告也当庭称该决定为行政处罚

被告在刚才的庭审中,一再强调,该决定是行政处罚。同时,从被告《行政答辩状》所载明的内容来看,被告同样认同该决定系行政处罚。根据法律规定对方自认的事实另一方无需举证

该决定于法无据,应予以撤销

1.被告作出该决定主要证据不足

被告提交的《调查询问笔录》和《现场检查笔录》等证据材料显示,2016年8月25日去原告公司进行现场检查的行政机关为“鄂州市环境监察支队”,并非被告显然,被告辩称其依法“进行现场检查”与基本事实相悖

2.被告作出该决定违法法定程序

《中华人民共和行政处罚法》第三十一条三十二条四十二条规定:行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据当事人有权进行陈述和申辩行政机关必须充分听取当事人的意见;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚之前,应当告知当事人有要求举行听证会的权利。

本案中,被告没有任何证据证明其在作出处罚决定前已履行告知义务听取陈述申辩、通知听证等法定程序。由此可见,被告的行为明显违反规定,属程序违法。

3.被告作出的停产决定明显超越职权

《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定:“由审批该建设项目影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以处10万元以下的罚款。”可得而知,享有行政处罚权的只能是审批建设项目环境报告书的湖北省环境保护局,而不是被告。

4.被告作出的停产决定适用法律错误

最高人民法院第第41号指导案例《宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案》(最高人民法院审判委员会讨论通过2014年12月25日发布),其明确了审查行政行为法律适用的裁判规则,即“行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款,且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定,应该视为该具体行政没有法律依据,适用法律错误”

在本案中可以参照适用上述裁判规则,该决定以《建设项目环境保护管理条例》第二十八条作为处罚依据,明显存在不当。据此,应当认定其没有法律依据,适用法律错误。

.被告应承担举证不能的法律后果

1.被告提交的证据不符合行政诉讼证据规则

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条:“证据应当在法庭上出示,并经庭审质证。未经庭审质证的证据,不能作为定案的依据

第四十条:“对书证、物证和视听资料进行质证时,当事人应当出示证据的原件或者原物。”

本案中,被告提交的相关证据均为复印件,并非原件,在此,本代理人当庭予以指出,根据上述之规定,该三份证据不能作为定案根据。

2.被告对许多当庭辩解均未提供证据佐证

如被告称“我们是会同鄂州市环境监察支队进行检查”,但没有提供联合检查任何依据。又如被告称“烷氧基硅烷和硅烷偶联剂不属同一产品”,事实上烷氧基硅烷和硅烷偶联剂属同一种类产品,学名为“有机硅”。再如被告称“一个产品一次审批”,但又不提供这方面的规定。

 如前所述,原告有机硅建设项目获得了环保审批,生产什么产品,是原告的事情,如果超范围经营,是工商局管的事情;如果质量有问题,是质量监督管理局管的事情,如果有排污行为,才是被告该管的事情。原告获得环评审批的建设项目,如统一方便面生产线,至于是生产牛肉面、酸菜面、猪肉面,那是厂家的事情,和环境保护局没有任何关系。

3.被告应承担举证不能的法律后果

《中华人民共和行政诉讼法》第三十四条第一款:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范系文件。”因此,被告应该对该决定的合法性进行举证证明。

《中华人民共和行政诉讼法》第三十四条第二款:“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有证据。”被告未有效的完成上述之举证职责,应承担举证不能的法律后果。

综上,被告作出的该决定欠缺基本的事实和法律依据,程序违法,适用法律错误,定性不当,应当依法予以撤销。

审败诉

鄂州市华容区人民法院却并为采纳我提出的代理意见,于2017年8月10日作出如下一审判决,驳回起诉:

本院认为,根据《中华人民共和国环境保护法》第二十六条“建设项目中防治污染的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经审批环境影响报告书的环保部门验收合格后,该建设项目方可投入生产和使用”的规定,原告武大科技葛店分公司生产的硅烷偶联剂项目投入运行,没有办理环评审批手续,属于违法行为。

根据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设的,由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设,处以罚款,并可以责令恢复原状”的规定,被告对其辖区企业负有环境保护监督管理职责,有权对原告违法行为,作出责令改正,停止生产的决定。

《环境行政处罚办法》(环境保护部令第8号)第十二条第一款第(三)项将“责令停止生产或使用”列为行政命令具体形式之一;该条第二款规定“根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定,行政命令不属行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定”。

被告葛店环保局经过调查、勘验后,发现原告武大科技葛店分公司生产的硅烷偶联剂项目投入运行,没有办理环评审批手续,作出的决定是履行监管职责的行政行为,其目的是制止环境违法,督促其回归合法状态,不具有惩罚性,其作出的属于行政命令。

被告作出的责令改正违法行为决定,认定事实清楚,适用法律法规正确;原告所辩称意见,均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决如下:

驳回原告武大科技葛店分公司的诉讼请求。

诉讼费50元由武大科技葛店分公司。

二审意见

作为新三板上市公司的武大科技公司当然不服,指令葛店分公司依法提起上诉。二审开庭,我提出的如下代理意见:

一、原判认定事实明显错误,证据采信明显不当

武大科技葛店分公司已经向法院提交了原湖北省环境保护局作出的“(2002)40号”《书面审批意见的复函》及“鄂环验(2005)10号”《验收意见书》。但原审法院对证据竟然认为证明目的与本案无关联而不予采信。

即便假定“烷氧基硅烷”和“硅烷偶联剂”不属同一产品,葛店环保局在作出的责令改正违法行为决定中也并没有作出区分,而是要求武大科技葛店分公司整个厂区一律停止生产,显然属于认定事实不清。

二、原判适用法律错误,导致判决明显不公

原判适用《中华人民共和国环境保护法》第六十一条的规定,认为葛店环保局对辖区企业负有环境保护监督管理职权,有权对武大科技葛店分公司所谓“违法行为”作出责令改正,停止生产的决定,显然适用法律错误。

武大科技葛店分公司的项目取得了环评审批,投产已十余年,并非擅自开工建设。即使武大科技葛店分公司的项目不符合标准,作为葛店环保局也只能依据《中华人民共和国环境保护法》上述之规定的后半段“责令停产建设,处以罚款,并可以责令恢复原状”进行处罚,并没有说可以停止生产。

现行《中华人民共和国环境保护法》第六十一条是在2014年修订后新增加的条款。即便武大科技葛店分公司有该条所称之行为,也不能适用该条款对武大科技葛店分公司进行处理,因为武大科技葛店分公司的行为都发生在十余年以前。法无溯及力是最基本的法律适用原则。

按照葛店环保局的一审中的观点或行政决定中的表述,其处置的对象是所谓武大科技葛店分公司违反“建设项目需要配套设施的环境保护设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”三同时环境管理制度的行为,而不是“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设”环境影响评价制度的行为。所以,原判属于答非所问,明显属于适用法律错误。

三、责令改正违法行为决定程序违法,超越职权

从《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用,可以处10万元以下的罚款”之规定和环境保护部2009年3月1日实施的《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》第八条第一款第二项以及《湖北省建设项目环境影响评价分级审批办法》等相关规定来看,遵循的是是“谁审批谁管理谁处罚”原则。

涉案工程的建设项目环境影响报告书原审批机关为原湖北省环境保护局,且该建设项目竣工后进行验收合格,并非责令改正违法行为决定所称的没有竣工验收。充分证明葛店环保局属于典型的多管闲事,超越行政职权,应予撤销。既便没有竣工验收,享有行政执法权的只能是审批建设项目环境影响报告的原湖北省环境保护局,即现在的湖北省环境保护厅,而非葛店环保局。

原判对明显超越行政职权的错误行政行为不依法撤销,反而匪夷所思地驳回武大科技葛店分公司的起诉,该判决同样错误。

四、责令改正违法行为决定无合法有效的证据支撑

葛店环保局没有证据证明自己对本案进行了调查。2016年8月25日对武大科技葛店分公司公司进行检查的行政机关为鄂州市环境监察支队,与基本事实相悖。葛店环保局提交的证据不符合行政诉讼证据规则。提交的证据系复印件,法院对证据进行核对,违反了《中华人民共和行政诉讼法》第四十条规定,人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。

如果武大科技葛店分公司有排污行为,才是武大科技葛店分公司管辖范围,武大科技葛店分公司获得环评审批的建设项目和环境保护局没有任何关系。葛店环保局应当承担法律依据举证不能的后果。本案中,葛店环保局没有向法庭提交任何法律依据。在答辩中只是强调《中华人民共和行政处罚法》第二十三条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条。葛店环保局不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。

综上,原判及停产决定均认定事实不清,证据不足,适用法律错误,应依法撤销,尤其是停产决定明显超越法定职权。

葛店环保局不认可上述上诉意见,提出反驳理由,其认为责令改正违法行为决定认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,应当依法维持原判,驳回上诉。武大科技葛店分公司在上诉状和一审中强调责令改正违法行为决定是行政处罚,但我们作出的是行政命令,并没有对武大科技葛店分公司进行处罚。

二审判决

2018年3月27日,鄂州市中级法院作出如下二审判决,撤销原判,确认环保局作出的责令改正违法行为决定违法:

本院认为,针对涉案焦点问题,本院作如下评判:

一、被诉行政行为认定事实是否清楚问题

被诉责令改正违法行为决定是认定武大科技葛店分公司“硅烷偶联剂项目未经环境保护设施竣工验收,投入生产”,而武大科技葛店分公司所称的湖北省环境保护局“(2002)40号”《复函》及“鄂环验(2005)10号”《验收意见书》,是针对武大科技公司二万吨烷氧基硅烷项目一期工程环境影响报告书的审批意见和竣工验收意见,并非硅烷偶联剂项目,两个项目不能等同。武大科技葛店分公司称硅烷偶联剂项目与烷氧基硅烷项目属同一产品,无须经环评验收的上诉理由不能成立。

被诉决定对该违法事实的认定并无不当。被诉决定要求武大科技葛店分公司停止生产,针对的是硅烷偶联剂项目,并不能理解为要求含烷氧基硅烷项目的整厂停止生产,武大科技葛店分公司认为被诉决定认定事实不清的理由不能成立。

二、被诉行政行为程序是否合法问题

行政行为性质不同,其行政程序亦有不同。被诉责令停止生产行政行为程序是否合法,取决于应定性为行政命令还是行政处罚。《环境行政处罚办法》第十二条将“责令停止生产或者使用”列为行政命令具体形式之一。

本案中,葛店环保局作出责令停止生产的决定,目的是制止环保违法行为,督促其回归合法状态,不具有惩罚性。故被诉行政行为属于行政命令,而非行政处罚。因此,行政处罚程序中要求告知、组织听证、陈述和申辩等程序要求并不适用于本案行政命令行为。武大科技葛店分公司认为被诉行政行为是行政处罚、被诉行政行为违反法定程序的上诉理由不能成立,本院不予采纳。

三、葛店环保局是否超越职权

根据1998年国务院颁布的《建设项目环境保护管理条例》第二十八条,环境保护部于2009年3月1日颁布施行的《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》第八条第一款第二项,以及《湖北省建设项目环境影响评价分级审批办法》的规定可知,化工行业须编制环境影响报告书并报市(州)级或省级环境保护行政主管部门审批,建设项目需要配套建设的环境保护未建成、未经验收或者经验收不合格,主体工程正式投入生产或者使用的,由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产。

本案中,武大科技葛店分公司的硅烷偶联剂项目未经环境保护设施竣工验收,葛店环保局葛店环保局并非审批该项目的主管部门亦无环境影响评价审批职权,其作出被诉行政决定超越了职权。武大科技葛店分公司提出葛店环保局超越职权的上诉理由成立,本院予以采纳。

根据《中华人民共和行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定,行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为。被诉行政行为因葛店环保局超越职权,应当撤销,但武大科技葛店分公司的硅烷偶联剂项目未经环境保护设施竣工验收,违反了法律的强制性规定。环境保护事关公众健康,事关生态文明建设和经济社会的可持续发展,违反环境管理制度会给国家利益、社会公共利益造成重大损害,故本院确认被诉行政行为违法,但不撤销。

葛店环保局处理的是武大科技葛店分公司违反“建设项目需要配套设施的环境保护设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”三同时环境管理制度的行为,而非“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准,擅自开工建设”环境影响评价制度的行为,一审法院适用法律错误,本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定,判决如下:

一、撤销鄂州市华容区人民法院(2017)鄂0703行初2号行政判决;

二、确认葛店环保局2016年8月26日作出的鄂葛环改(2016)第73号责令改正违法行为决定违法。

一、二审诉讼费各50元由葛店环保局鄂州葛店经济技术开发区城市建设环境保护局负担。

本判决为终审判决。

可见,原判接受了我的两点二审代理意见,一是被诉行政行为超越行政职权,二是原判适用法律错误。二审虽然撤销原判,但不撤销被诉行政行为而只确认违法,是一个小小的遗憾。不管如何,毕竟二审反败为胜,扭转乾坤。

接到二审行政判决,武大科技公司及时履行了新三板上市公司信息披露义务,依法向社会对此案进行了公告。

后记

因为此案,中国裁判文书网早已公开,且涉案新三板上市公司,已作涉诉信息披露,不涉及个人隐私权或商业秘密问题,所以本案例在撰写时使用的是实名,更能体会原汁原味。此案虽然过程诸多曲折,诸多劳累,但问题终究是圆满解决。

回头再看这些材料,不由让想起了英国保守主义大师詹姆士`斯蒂芬《自由平等博爱之批判》一书的结尾:我们立于大学弥漫、浓雾障眼的山口,我们只能偶尔瞥见未必正确的路径。我们呆在那儿不动,就会被冻死;若是误入歧途,就会摔得粉身碎骨。我们无法确知是否有一条正确的道路。我们该怎么做呢?“你们当刚强壮胆”,往最好处努力,不要说谎。我们要睁大双眼,昂起头颅,走好脚下的路不管他通往何方。
    环保行政执法需要理性,不能一时狂风大作乱作为,一时又风平浪静不作为。重视环保问题,改善生活环境,需要大家的共同努力。但在行政执法时,需要精细化管理,区别对待,不宜运动式执法。否则,首尾难顾,既不利于经济的发展,也可能破坏法治。

惟愿今后始终能有这样的勇气,不悲伤、不犹豫、不彷徨。

如今,疫情依然没有彻底结束北京也阴雨蔽日,但是不要害怕,医护人员在一线太阳也依旧在云端一切会慢慢好起来

 

 



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