褚中喜律师行政案例：行政复议不作为省政府被法院判决败诉
摘要
自己承包的耕地被强行收回
《中国青年报》等媒体报道
向省政府申请复议不予理睬
理由是省长收件不能算数
市中级法院判决省政府败诉
导读提示
陈凯军等承包的耕地被林场强行收回，用于当地的“天字号”工程建设项目，就补偿或赔偿问题一直没有一个说法，陈凯军等人想到了记者和律师。媒体给予了关注，《中国青年报》推出长篇报道。
接收委托后，我代陈凯军向省政府申请行政复议，要求撤销大庆市人民政府作出的一份涉案“批复”。原法制办工作人员不收材料，只得寄给省长，但一直没有回复或结论，我提起行政诉讼。
省政府称向省长寄复议申请材料不能算数，且起诉超期，要求法院驳回起诉。法院最终采纳了我的代理意见，确认省政府构成行政不作为，责令其在六十日之内作出行政复议决定。
目前，陈凯军的补偿问题早已得到解决，据陈凯军的一位朋友何先生说，他现在开着几家果蔬超市，每天忙得不亦乐乎。
案情回放
2012年2月6日，《中国青年报》推出一篇由时任记者吕博雄采写的题目为“一项‘惠民’工程不同的官民解读”的重磅新闻，本文就以这篇报道的部分内容作为本案的“案情回放”部分，既节约时间，也避免自己的主观性。当年采写这篇新闻报道的名记者吕博雄已经成为名律师。报道节选如下：
自去年年初开始，黑龙江省林甸县的佘志全等19户人家就成了上访专业户，在各级政府信访办都挂了名，甚至还向中央多个机关递交过举报信。
佘志全们实名举报的是该县的“天字号项目”。他们从当地长青林场承租的土地就是因该项目被收回。除了反映县政府没有给予他们认为应得的补偿，他们还罗列大量数据，直斥该工程被当地民众认为是“败家工程”。
官方资料显示，该项目名为大庆温泉果菜基地，计划投资61.3亿元、规划面积2456公顷，项目规划建设温室大棚24000栋，预期产业格局年创效益50亿元，吸纳各类就业人员近6万。当地政府将其定性为产业结构调整的工程、菜篮子工程、民生工程。
质疑土地承包二次获利
官方资料显示，2009年冬季经过试验之后，大庆温泉果菜基地项目于2010年5月全面启动。
2010年和2011年，佘志全等人先后接到承包合同终止通告。通告称，由于土地规划调整，为实施规划进行基础设施配套建设，确保项目建设顺利进行，长青农场已发包的草原、林地和耕地等资源承包合同不再履行。该通告涉及佘志全等承包户19户，耕地和草原4万多亩，养殖湿地3000多亩。
佘志全等表态支持县委县政府的大项目建设，同意终止合同，但希望能得到他们认为应得的补偿，而政府方面则认为他们的要求无理，林甸县一名副县长在答复他们的上访请求时明确表示，他们可以去法院起诉政府。
在佘志全们的频繁上访和政府不妥协的背景下，政府一方宣称依法收回了长青林场发包去出去的国有土地，而上访户们却出具照片证明他们在依法要求合理补偿未果的情况下，县政府强行抢占了他们的土地。
佘志全们认为，当地政府的“低价定向发包”和公开竞价发包实际上是提价再承包，是当地政府在土地承包上的二次获利。根据佘志全们提供的政府关于土地再承包的公告，土地承包价被定为每亩不低于70元，而19个承包户之一的董立军家的原承包合同上，约定地价是每亩45元。
史上最牛的“种子商店”
19个上访户并不能阻挡林甸“天字号项目”的快速建设。
根据《黑龙江日报》的报道，在项目立项之初，时任林甸县委书记崔莹就确定了项目发展基调：“这个项目可行，但规模小了不行，要走产业化之路。”
据了解，该项目由龙江银行牵头融资18亿元，“大干快上”带动该项目快速开展。2010年当年，项目就完成温室大棚3000余栋，2011年这个数字翻倍为6000栋。但2011年上半年，一张关于违法用地的罚单使项目建设多了其他的意味。
2011年5月31日，国家土地督察沈阳局在其官网上曝光了大庆温泉果菜基地的违法用地情况，并处以812万元的罚款。
该文称，大庆温泉果菜基地项目“以农业设施永久用房为名，在未办理农转用和供地手续的情况下，占用耕地4.5公顷建设了59栋单体别墅和道路。此外，为该果菜基地配套建设了两座砖瓦窑、一个蓄水人工湖、一处变电所、两处地热井井房、两处换热站、一条110千瓦输变电线路、一条三级公路和五处取土场，共计占地132.58公顷，全部为耕地”。
当地一位居民调侃说，用上百万元的别墅当“种子商店”，确实很奢侈，还能成为又一个“史上之最”！
而于2009年先期建设的“38栋实验大棚”已经撂荒损坏，该块地段目前已被圈起，准备建设温泉新城的房产项目。林甸县给出的答复是，实验大棚已经完成了“历史使命”。当地老百姓算了一笔账，一栋大棚加上管理房每栋建造价35万元，实验成本仅大棚建设一块就高达1330万元。
据当地百姓反映，还有新建的两处砖瓦窑未投产即马上拆毁。此事也在林甸县委宣传部提供的材料中得到印证。
集中投产的大棚“是给领导参观用的”
“建设第二个寿光，大棚全撂荒。”长青林场附近的老百姓中流传这样的一个顺口溜。按照林甸官方提供的数据，“截至目前，基地共建成棚室6000栋，有4000栋棚室已陆续投入生产”。
而近日记者随从当地村民绕过路卡进入果菜基地发现，大部分大棚并未投入生产。沿基地道路很多盖着防寒被的大棚，也并非想象那样是为棚内种植作物保温，记者连续走了几栋大棚，发现棚内栽种的大葱都已冻硬。
刘成全说，基地内除了给工程队顶账的大棚还有部分在种，并未见有商户承租或租种。按照他的估算，投入生产的大棚不到100栋。还有当地村民介绍，县政府为吸引种植户，承诺大棚见绿就奖励一万元，所以很多种植户只应付栽种便宜的蔬菜秧苗，套得奖励即弃种。
据当地媒体报道，今年1月30日，黑龙江省省长王宪魁在视察果菜基地时，特别问到棚室建设成本，与相关负责同志算经济账。报道中提到，“林甸县已经开始利用生物质能源为大棚供暖，每栋棚室比使用燃煤节省成本近5000元。棚室技术人员介绍说，目前果菜基地正在研究使用当地的玉米秸秆固化后作为燃料，这样可以更大幅度降低成本。”文中并未提及地热取暖。
当事人之一陈凯军承包的耕地也在这个项目的范围，一边借力媒体，一边借力律师，我最终介入了这起案件。正式接受委托前，我对陈凯军提出了一个要求，不得上访或扰乱国家机关秩序，依靠法律的平和方式解决纠纷，陈凯军同意。最终这个“约法三章”写进了委托代理合同，如果违反，我有权立即解除委托。
接受委托后，首先向县政府申请公开大庆市人民政府于2011年2月30日作出的《关于林甸县2011年度第二批次村镇建设农用地转用的批复》（以下简称《批复》），因为这份《批复》是案件解决的核心环节，有可能达到声东击西的效果。
经过一番周折，县政府于2013年3月11日依法提供，当即向黑龙江省人民政府政府（以下简称省政府）申请行政复议，要求依法予以撤销。但法定六十日行政复议期已过，省政府并没有按期作出行政复议决定。我代陈凯军向哈尔滨市中级人民法院起诉，要求判决省政府立即作出行政复议决定。
各执己见
一、 陈凯军的意见
陈凯军诉称，2011年3月，林甸县长青林场给作为土地承包人的原告发出解除承包合同通知，理由是行政区划及土地规划已调整。
为弄清真相，陈凯军向林甸县人民政府等政府职能部门提出政府信息公开申请，林甸县人民政府于2013年3月11日向申请人出示大庆市人民政府于2011年2月30日作出的“庆政土（2011)079号”《批复》。
陈凯军认为《批复》中的村镇建设用地与实际建设项目严重不符，与现行法律法规相抵触，，程序违法，没有尽到批后监督的义务和法定职责，应当依法予以撤销。
陈凯军于2013年5月8日由其代理律师通过EMS向被告邮寄了行政复议申请书及证据材料申请行政复议，现法定期限已过，省政府仍未作出行政复议决定。
根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，被告拒不作出行政复议决定的行为已构成行政不作为，不但应当判决确认违法，还应责令其按照法定行政复议期限作出行政复议决定。
二、省政府的意见
第一，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。
2012年和2013年，陈凯军通过当面提交以及邮寄的方式向被告的行政复议机构提交过其他行政复议案件材料，并参加了听证会。陈凯军在明知被告行政复议机构办公地点和邮寄地址的前提下，仍于2013年5月10日向省政府负责人个人邮寄行政复议申请材料，省政府未处理不应当视为行政不作为。
第二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政复议机关逾期不作出决定的，申请人可以在行政复议期届满之日起十五日内提起诉讼。陈凯军起诉明显超过该法规定的起诉期限。
综上，请求驳回原告陈凯军的诉讼请求。
代理意见
在法庭上，我和省政府的代理人就争议的焦点问题存在分歧，根据本案的基本事实，我提出了如下几点代理意见：
一、 向省长邮寄行政复议材料是被迫
作为陈凯军的代理人，亲自到省政府法制办公室递交行政复议申请，接待的是一位女同事，自称是负责行政复议工作的，还算热情。当她仔细看过本代理人的出示的申请复议的材料后，面露难色。本代理人让她提供一份收件单或在行政复议申请书上签注收到时间，她以没有法律规定为由拒绝。
为了解决问题，本代理人作出让步：“你不作签收也行，能相信你们不会否认申请行政复议的事实，希望在法定的六十日内依法作出行政复议决定即可。”起身就走，她让本代理人把申请复议的材料收回。当时答道：“接受行政复议材料是你们的法定义务，如果认为不应当受理，在五个工作日作出不予受理决定即可，否则视为当然受理。”
为了锁定这一事实，回到北京后，我向作为省政府法定代表人的省长邮寄了相同的一套行政复议申请材料。由此可见，向省长邮寄行政复议申请材料，是没有办法的办法，目的只是为了留存曾经申请行政复议的证据，是善意的。事实证明这种做法是对的，不然，原告方的权益无法保证。
二、省长签收视为法制机构签收
本案的复议机关是省政府，法制办只是省政府的内设法制机构，本代理人被迫向省长邮寄行政复议申请材料，完全符合法律规定。对此问题，没有任何法律对此有禁止性规定。向省政府申请行政复议，不寄给省长，那还能寄给谁？总不会让复议申请人寄给财务室等无关部门吧！
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百三十条第一款“向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达”之规定和《中华人民共和国行政复议法》第三条“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关”之规定，行政复议申请人向行政复议机关的法定代表人寄送行政复议申请书的行为与寄给行政复议机关法制工作机构的效力是一样的，行政复议机关不得拒绝。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十八条第一款规定：“申请人书面申请行政复议的，可以釆取当面递交、邮寄或者传真等方式提出行政复议申请。”
由此可见，即便省政府否认本代理人曾当面提交的事实，依法通过邮寄的方式提交行政复议申请也完全符合法律规定。
三、省政府已经实际收到行政复议材料
原告向省长邮寄行政复议材料后，及时登录邮局官网www.ems.com.cn查询了邮寄的签收情况，省政府的收发室工作人员于2013年5月10日签收。为留存证据，本代理人当即打印了一份备存。这些网上信息的事后消失，是因为邮政官网对这些数据有一定的保留时间。
省政府收发室是处理文件收发的专门部门，其工作人员的签收，就视为省长的签收，省长的签收，视为负责处理行政复议的法制机构签收。如果省政府不认可本代理人的这种说法，应当依法提供证据或规定。比如，省政府明确规定收发室不能签收寄给省长的邮件，或者省长签收不代表负责处理行政复议的法制机关签收。
如前所述，本代理人已经当面向法制办提交了复议申请及相关资料，工作人员不作书面签收，这才有了事后补寄。法制办已经收到，这是不容争议的客观事实。如果对方否认，可以由当天的工作人员出面证明，或调阅法制办当日的监控视频。本代理人持有的机票、车票、酒店发票、出租车票等均能间接证明到过法制办。
四、陈凯军的起诉没有超过起诉期限
省政府不作出行政复议决定，具有持续性，本案的案由实质上是行政不作为,而且《中华人民共和国行政诉讼法》对行政复议不作为案件的起诉期限并未作出明确规定，法无禁止即可为。
另外，根据行政诉讼司法解释的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知行政相对人诉权或者起诉期限的，起诉期限从行政相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。
由此可见，陈凯军的起诉，完全符合上述规定。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其相关司法解释的规定，如果被告认为原告的起诉超期，应当提供证据。也就是说，原告是否超过起诉期限的举证责任在被告。如果没有证据，就当然推定原告的起诉没有超期。
五、原告的诉讼请求应当得到支持
《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审査，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”
同时，该法第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”
本案中，省政府接受我方提交的行政复议申请后，早已超过法定的六十日期限，构成行政复议不作为。原告要求判令省政府在法定期限内作出行政复议决定的诉讼请求合法有据。
综上，省政府的抗辩理由于法无据，没有证据支撑，原告的诉讼请求合法有据，应予支持，请依法公正判决。
省府败诉
哈尔滨市中级人民法院经过开庭审理，认真听取了双方意见，依法作出如下行政判决，责令省政府在六十日内作出行政复议决定：
本院认为，本案争议的焦点有以下四个问题，分述如下：
第一， 关于向被告法定代表人邮寄复议申请是否合法问题。
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十八条第一款规定，申请人书面申请行政复议的，可以釆取当面递交、邮寄或者传真等方式提出行政复议申请。因此，书面申请行政复议的，可以釆取邮寄的方式提出，不必须到复议机关受理窗口当面递交申请。至于具体邮寄给哪个部门或人员，实施条例未作规定。
《中华人民共和国行政复议法》第三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，包括受理行政复议申请，拟订行政复议决定等。根据该条规定，当事人可以直接向行政复议机构当面递交或邮寄复议申请书，但该条并没有限定申请人必须或只能向复议机构邮寄申请书。
根据民事诉讼法的相关规定，受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收。通过邮寄的方式提出复议申请的，同样可以适用民事诉讼法有关送达的规定，向复议机关及其法定代表人或者负责收件的办公室、收发室等部门邮寄复议申请书的，与直接向行政复议机构邮寄申请书具有同等法律效力，都应视为向复议机关提出复议申请。本案，原告向被告法定代表人陆昊省长邮寄行政复议申请，不违反法律规定。
第二，关于被告是否实际收到原告的邮寄材料。
对这一事实，原、被告双方在庭审中出现分歧意见。原告认为，被告在答辩状中称：“原告在明知答辩人行政复议机构办公地点和邮寄地址的前提下，仍于2013年5月10日向答辩人负责人个人邮寄行政复议申请材料，答辩人未处理不应当视为答辩人行政不作为”，应视为被告承认收到了邮寄材料。
被告代理人庭审中辩称“5月10日”是推测收到邮件的时间，实际上并未收到。本院认为，原告于2013年5月8日从北京发件，5別10日送达到省政府，时间间隔合理；而且被告答辩称“未处理”，而非“未收到”。综合分析原、被告双方的诉辩主张，原告的理解更为合理，即可以认定原告在行政程序中曾经向被告通过邮寄的方式提出申请，被告也实际收到申请书。
第三，被告收到原告申请后未作处理是否合法。
《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审査，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”
第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”
本案，被告在收到原告邮寄的复议申请书后，既未作出行政复议决定，也未作出不予受理的书面决定，或者告知申请人向有关机关提出，且已超过法定期限，违反上述法律规定，构成行政不作为。
第四，原告提起本诉是否超过法定期限。
被告不履行法定职责是持续的过程,修改前的行政诉讼法对这种案件的起诉期限并未作出限制性规定，因此，被告主张原告起诉超过法定期限的理由不成立，不予支持。
综上，原告的诉讼理由成立，被告应当针对原告的申请，在法定期限内履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：
判决结果：
责令被告省政府于60日内针对原告陈凯军的复议申请履行法定职责。
案件受理费50元，由被告省政府负担。
后来，黑龙省人民政府根据哈尔滨中级法院上述行政判决，已经作出了行政复议决定，陈凯军的本次行政诉讼目的已经实现。陈凯军的补偿问题在当地的努力下已经解决，据他的一位朋友说，陈凯军目前开了几个果蔬超市，每天忙得不亦乐乎。
这场行政诉讼，也许将是他永远的记忆。相信法律，信仰法治，日子一定会越来越好。
我办理的这样不按法定期限作出行政复议决定的案件非常之多，为此，曾诉过原国土资源部、山东省政府、山西省政府、内蒙古自治区政府等，都得到了法院的支持。
后记
本案例的意义在于解决了司法实践中当事人向行政机关法定代表人邮寄行政复议申请是否有效的问题。有的行政机关认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款“除前款规定外，行政复议申请自行复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理”之规定，行政复议申请人应当向行政复议机关法制工作机构邮寄的行政复议申请才视为有效。
根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第一百三十条第一款“向法人或者其他组织送达诉讼文书，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，适用留置送达”之规定和《中华人民共和国行政复议法》第三条“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关”之规定，行政复议申请人向行政复议机关的法定代表人寄送行政复议申请书的行为与寄给行政复议机关法制工作机构的效力是一样的，行政复议机关不得拒绝。
通过邮寄的方式申请行政复议，是一种便捷、经济的递交方式，让邮局工作人员为律师跑腿，正所谓“专业人做专业事”。但邮寄递交复议申请应当注意：
1.应当通过邮局，以EMS特快专递的方式，不宜通过其他快递公司或邮局平信寄交。相对而言，邮局邮寄方式效力最高，平信难以查询，无法留存证据。不要因为节约20元钱而让自己被动。
2.邮件回执的“内件品名”上应注明“XXX不服XXX一案的行政复议申请书及证据材料共计XX页”，原件妥善保管，这是以后诉讼的重要证据。最后是及时扫描或拍照输入邮箱，不易丢失。
3.在邮寄材料时，如条件允许，最好做个视频，以证明EMS封皮里装入的材料与实际相符。避免对方在开庭时否认收到材料，或辩称收到的材料与实际不符，尽可能将事情想复杂一点。
4.邮寄之后的三天左右，及时登录邮局官网www.ems.com.cn查询邮寄的签收情况，并打印一份备存，或作截图储存，这些信息一段时间就会消失，以后无法查证，到邮局查原始签收单，不是一件容易的事。
5.及时电话联系复议机关的内设法制机构，告知上述情况，方便其内部衔接，及时确认复议机关是否在法定的十日内收到被申请人提供的证据和答辩，避免复议机关对被申请人逾期举证予以通融。