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万博案例:强拆十一年只在法院空转程序的强拆案
信息来源: 发布时间:2020/6/29 浏览次数:446

 


褚中喜律师行政案例:强拆十一年只在法院空转程序的强拆案


摘要

起诉强拆被踢皮球,近五年才立案

行政官司从基层法院打到最高法院

四级法院先后十余份裁定

一审三次驳回,二审三次撤销

正式立案约六年,程序空转

导读提示

因公路扩宽需要,北京某公司在唐山的营业场所被多部门组成的联合执法队强制拆除,但官方给出的理由是租赁的房屋是违法建筑。北京某公司将参与强拆的五个政府机关诉至法院,唐山中院和基层法院互相踢皮球,经过反复的协调沟通,直到强拆后五年才正式立案。

但案件很不顺,案件在基层、中级、高级、最高法院程序空转。一审先后三次以各种理由裁定驳回起诉,又三次被二审法院裁定撤销,指令继续审理。耗去五年多时间,先后十份行政裁定,堪称“奇迹”。

这起案件也许是行政诉讼“审判难”的一个缩影,新《中华人民共和国行政诉讼法》刚解决了“立案难”问题,却又出现了“审判难”弊端。之所以写这个案例,是为了纪念这耗时约六年、十份裁定、空转程序的刻骨铭心的行政案件办案经历,也许此案将会载入法治进程史册。

案情回放

阳卫东的房屋位于开平区郑庄子镇某村,面积501.60平方米,共三层,持有土地使用证和房屋所有权证。2008年11月22日阳卫东将该房屋出租给北京人从众工程机械有限公司(以下简称“人从众公司”),并签订租赁合同,就租金、期限等作了详细约定。

合同签订后,人从众公司投巨资进行了装修,添置各种设施。随后,唐山市决定公路两边扩建绿化带,要求拆除。由于房屋两证齐全,距公路70余米,而相邻两边的决定不拆的房屋和公路间距不足20米,人从众公司提出异议,但现场工作人员不予理睬。

2009年4月13日上午,当地派人在人从众公司唐山营业部门口张贴由唐山市国土资源局开平分局(以下简称“国土分局”)、唐山市城乡规划局开平分局(以下简称“规划分局”)、唐山市开平区郑庄子镇人民政府(以下简称“镇政府”)联合署名盖章的关于强制拆除阳卫东违法建筑物的通知。

该通知称:经勘查,阳卫东在唐丰路东侧某村所建建筑物,违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、唐山市土地管理办法等有关法律规定,依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条及其他有关法律规定,决定于2009年4月13日对上述建筑物实施强制拆除。

当日下午,唐山市开平区人民政府政府(以下简称“区政府”)组织规划分局、国土分局、镇政府、唐山市公安局开平区分局(以下简称“公安分局”),一行百余人,三十余大小车辆和工程机械,在区政府时任常务副区长苏某及其秘书等人的带领和指挥下,命令公安分局的工作人员对人从众公司的经营场所实施封锁,最后几个部门的“联合执法队”将房屋强制拆除。

期间,我多次与现场指挥的苏某沟通,要求按法律程序办事,遭到拒绝。退而求其次,建议将房屋中的可移动设施先转出,工程机械调开,避免以后行政赔偿,给国家造成不必要损失。

苏某勉强同意调移工程机械,但坚决不同意房屋中物品的转出,并称“北京的企业又怎么样!和区政府对着干的下场就是这样的,如不服,可以起诉我们,好汉做事好汉当,强拆就是我们干的,就看你们能不能打赢这场官司!”耗巨资购置的物品和装修及工程机械配件最终被毁于一旦。

2009年6月,我和人从众公司的工作人员郭某、龚某到唐山中院提交本案的起诉材料。立案庭工作人员说:“行政案件立案必须先经行政庭庭长同意。”找到唐山中院时任行政庭李庭长,他收下材料,称需要先审查,回去等消息,之后就没有了下文。事后再去找他,他说应该应由区法院立案,给他讲司法解释对管辖规定,他说自己在法院干了一辈子,不需要律师给他“普法”。

被逼无奈,来到开平区法院,接待的是时任行政庭马庭长,其也收下起诉材料,并互留电话号码。再找他时,他说这个案件应当由唐山中院管辖,坚决不立案。再找唐山中院李庭长,他仍称应归区法院管辖。两级法院行政庭反复相互踢皮球,推诿拒绝。

为了立案,我又跑无数次河北高院、唐山市人民检察院及河北省人民检察院等机关。应该说河北高院还是很重视,该院立案庭和行政庭反复与唐山中院立案庭和行政庭联系,希望重视当事人诉权的保护。经不厌其烦、持之以恒的沟通和交涉,唐山中院才于2004年3月正式立案,但已是近五年之后。这是我做律师以来,为了立案,耗时最长的一次。

“立案难”问题解决,但又出现了“审判难”,案件在审理中很不顺,先后经过基层、中级、高级、最高四级法院,但均是程序空转。一审先后三次以各种理由裁定驳回起诉,又三次被二审法院裁定撤销,指令继续审理。耗去约六年时间,先后十份行政裁定,堪称“奇迹”。

第一回合:无利害关系之争

唐山中院首次裁定驳回

针对人从众公司的起诉和我提出的代理意见,2014年4月24日,唐山中院作出“(2014)唐行初字第57号”行政裁定,以“人从众公司与被诉强拆行为没有利害关系、不是适格原告”为由,驳回起诉:

原告人从众公司不服区政府、规划分局、国土分局、镇政府及公安分局强拆房屋行为,向本院提起诉讼。

……

本院认为,人从众公司请求确认区政府、规划分局、国土分局、镇政府及公安分局于2009年4月13日联合强制拆除第三人阳卫东所有并由原告承租的房屋的具体行政行为违法。

经查,人从众公司无原告诉讼主体资格。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第(二)项的规定,裁定如下:

驳回人从众公司的起诉。

律师代理意见

针对唐山中院作出的上述2014)唐行初字第57号”行政裁定中所谓的人从众公司与被诉行政行为无利害关系的问题,人从众公司提起上诉,我向法庭提出了如下简要意见:

一、原审程序严重违法,导致结论错误

1.人从众公司就本案依法向一审法院起诉,原审法院受理后,组成合议庭,但原审法院并没有告知人从众公司本案合议庭的组成人员及申请回避的权利。

2.一审办案法官未审先定,就径行作出裁定,意欲何为?我方不得而知。

3.在审理期间内,人从众公司向原审法院提交了与被诉行政行为有利害关系的相关证据印证人从众公司作为原告的诉讼主体资格,但原裁定中避而不谈。

因此,原审法院上述行为明显剥夺了人从众公司的诉权,且审判程序违法。

二、原审认定的“无利害关系”无依据

原审认定人从众公司无原告诉讼主体资格明显错误,在原审中人从众公司提交第三人阳卫东2008年11月22日出具的收条,其内容为“今收到人从众公司付唐山市开平区112国道旁房屋第一年租金十万元整”及2009年5月1日第三人起诉被上诉人的《行政起诉书》中“2008年11月22日,第二原告阳卫东和第一原告人从众公司代表杨先生签订《房屋租赁合同》一份。约定:第二原告阳卫东将上述房屋租赁给第一原告人从众公司用于唐山挖掘机销售”也印证了人从众公司与第三人之间就被强拆房屋有租赁关系 。

人从众公司所提交的杨先生及股东刘某出具的《情况说明》均证明了人从众公司与第三人签订了《房屋租赁合同》,证实了被强拆的房屋是用于人从众公司在唐山的经营网点。以上证据均充分证明了人从众公司实际承租了第三人所有的房屋。

因此,人从众公司与被诉行政行为存在明显的法律上的利害关系。

综上所述,请二审法院依法支持人从众公司的上诉请求,撤销原审裁定,指令唐山中院继续审理。

河北高院首次纠错

2014年8月28日,河北省高院以“人从众公司与被诉行政行为具有利害关系”为由作出如下“(2014)冀行终字第123号”行政裁定,撤销原审裁定,指令唐山中院继续审理:

人从众公司不服唐山市中级人民法院作出的“(2014)唐行初字第57号”行政裁定,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,审理了本案。

本院认为,人从众公司是被拆除房屋的实际承租人,而且其认为被诉的强制拆除行为给其造成了一定的财产损失,故其与该被诉行为应具有利害关系,可以作为原告提起行政诉讼。同时,人从众公司在一审时还向原审法院提交了初步证明其符合其他起诉条件的相关证据。因此,人从众公司提起诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条有关起诉条件的规定。

综上,原审裁定驳回人从众公司的起诉,适用法律错误,依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条之规定,裁定如下:

一、撤销唐山市中级人民法院“(2014)唐行初字第57号”行政裁定;

二、本案由唐山市中级人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

第二回合:所有被告是否适格之争

唐山中院再次裁定驳回

河北高院将案卷材料退回唐山中院,经过审理,又是苦苦的等待,一年之后的2015年11月27日,唐山中院作出如下“(2015)唐行初字第105号”行政裁定,第二次裁定驳回起诉,这一次的理由变成了“人从众公司不同意变更被告”:

本院认为,原告提交的《关于强制拆除郑庄子镇某村村民阳卫东违法建筑物的通知》中署名盖章单位为规划分局、国土分局、镇政府,根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期拆除的,建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的规定,原告应以规划分局、国土分局、镇政府为被告进行诉讼。

诉讼中本院已告知原告变更被告,但原告不同意变更。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条“原告起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉”之规定,裁定如下:

驳回原告人从众公司的起诉。

河北高院第二次纠错

人从众公司依法再次上诉,我提出如下主要理由:

第一,原审认定人从众公司起诉的被告不适格没有事实和法律依据,明显错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定,被告对作出的行政行为负有举证责任。上诉人至今未收到或看到被上诉人应提交的本案证据或答辩材料。上诉人提交的强拆现场的视频资料等证据在原审裁定中避而不谈,违反法定程序。

第二、人从众公司提供的证据证明原审被告适格。人从众公司提交的强拆视频等相关证据均能佐证区政府组织规划分局、国土分局、公安分局、镇政府实施强拆。上诉人所诉的是五被上诉人的共同强拆行政行为,并非诉撤销《通知》。  

第二,原审裁定适用法律错误。本案的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的起诉条件。原审裁定有违立法宗旨,非法剥夺了上诉人的诉权。

经过与河北高院的多次沟通,2016年9月2日,该院作出如下“(2016) 冀行终 113号”行政裁定,撤销原审裁定,指令唐山中院继续审理,这是对唐山中院的第二次纠错:

经审理查明,2009 年4月12日,规划分局、国土分局、镇政府共同作出《关于强制拆除郑庄子镇某村民阳卫东违法建筑物的通知》,次日,人从众公司所租用的该房屋被拆除。上述事实有本案随一审案卷移交的证据材料予以证明。

本院认为,人从众公司系因其租赁的房屋被拆除,物品、装修及工程机械配件被损毁而提起行政诉讼,请求依法确认 2009年4月13日联合强制拆除其承租房屋的事实行为违法,而并非不服拆除通知。一审未以强制拆除行为为标的,而错误地以拆除通知行为为标的进行审查、审理,并以人从众公司起诉的被告不适格为由,裁定了驳回起诉,认定事实不清,适用法律错误,应当予以撤销。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条的规定,裁定如下:

一、撤销唐山市中级人民法院“(2015) 唐行初字第 105 号”行政裁定

二、本案由唐山市中级人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

第三回合:是否仅是镇政府强拆之争

唐山中院第三次裁定驳回

河北高院第二次将案件退回唐山中院后,2017年10月18日,唐山中院很快又作出如下“(2017)冀02行初60号”行政裁定,认定强拆行为只是被告镇政府实施的,并裁定驳回了对区政府、规划分局、国土分局、公安分局的起诉:

本院认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定,公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的机关是被告。本案中,原告起诉时将区政府、规划分局、国土分局、公安分局及镇政府同时列为被告,请求法院确认上述五被告共同实施的强制拆除行为违法。根据原告提供的证据和被告镇政府的自认,仅能认定镇政府实施了强制拆除行为。

原告认为被告区政府、规划分局、国土分局、公安分局均实施了强制拆除行为,并无事实根据。另,结合《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定,本案适格被告应为镇政府,其余四被告不是本案的适格被告。 

庭审中,本院已告知原告变更被告为镇政府,但原告拒绝变更被告。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款(三)项之规定,裁定如下:

驳回原告人从众公司对被告区政府、规划分局、国土分局、公安分局的起诉。

河北高院裁定驳回上诉

    针对唐山中院的上述行政裁定,人从众公司依法上诉,我提出了三点理由:

其一、原审认定上述四机关诉讼主体不适格明显错误。人从众公司所提交的相关证据已经证实区政府组织其他被上诉人参与强拆行为。本案被诉行政行为为共同强拆行为,共同作出行政行为的行政机关是共同被告, 不存在原审所谓起诉“被告” 不适格的问题。

其二、原审裁定适用法律错误。“行政诉讼共同被告”并不等同于“行政诉讼被告”,两者之问是包含与被包含的关系。原审裁定适用的“错列被告且拒绝变更的”规定,仅限于单个的行政诉讼被告,不适用于行政诉讼共同被告的情形。

其三、原审程序违法。原审遗漏了对必要当事人镇政府的裁判。

综上,请二审法院撤销一审裁定,裁定提审或指令其他中级人民法院审理本案。

2018年3月27日,河北高院作出如下“(2018) 冀行终 18号”行政裁定,驳回了人从众公司的上诉,维持原裁定。河北高院认为,开平区政府,公安分局、国土分局、规划分局不是适格被告。

本院认为,人从众公司要求确认区政府、规划分局、国土分局、公安分局及镇政府等五行政机关共同实施的强制拆除行为违法,就应当提供上述五行政机关共同实施强制拆除行为的事实根据。

本案中,镇政府承认其对涉案房屋实施了强拆行为,而其他四行政机关否认参与了强拆行为,人从众公司提供的证据亦不能充分证明区政府、规划分局、国土分局、公安分局参与了强制拆除行为。

因此,人从众公司要求确认区政府、规划分局、国土分局、公安分局实施的强制拆除行为违法的诉讼请求没有事实根据,其对该四机关的起诉不符合法律规定的起诉条件,依法应予驳回。

原审裁定了驳回人从众公司对区政府、规划分局、国土分局、公安分局起诉的结果并无不当,本院予以维持。

综上,人从众公司的上诉理由不能成立, 本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一) 项的规定,裁定如下:

驳回上诉,维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

强拆当天,我正在现场,亲眼目睹区政府常务副区长苏某指挥规划、国土、公安、区政府、镇政府实施强拆,并提供了强拆的视频。各个机关的执法车辆和穿工作制服的工作人员均在现场,一目了然。但两级法院竟然认为没有证据证明上述规划、国土、公安、区政府实施了强拆,我只能很无语。

向最高法院申请再审

人从众公司不服唐山中院和河北高院驳回对区政府、规划分局、国土分局、公安分局起诉,向最高人民法院提出如下再审申请:

一、两审行政裁定认定事实的主要证据不足

原审中,人从众公司已提交证人郭某、龚某等的证言及相关视频资料,对参与强拆的主体予以证明。一审、二审裁定关于“人从众公司提供的证据不能充分证明区政府、规划分局、国土分局、公安分局参与了强制拆除行为”的认定错误,属于认定事实的主要证据不足。符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条(三)项应当再审的情形。

二、两审驳回起诉增加诉累,浪费司法资源

即使一审、二审法院认为区政府、规划分局、国土分局、公安分局不是本案的适格被告,也不应全案驳回起诉,应当继续审理以避免诉累。

案件已经进行了开庭审理且对层级较低的行政机关作出的行政行为进行了一定审查之后,受诉中级人民法院完全可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款关于“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”的规定,继续对案件进行审理。

且依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定,发现受理的案件不属于本院管辖的,应裁定移送有管辖权的人民法院,而非裁定驳回起诉。

依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三十五条的规定,移送管辖应当在一审开庭前作出。因此,二审法院在一审法院已经进入实体审查的情况下,重新回到程序审查,适用法律错误。

三、违反法定程序,可能影响公正审判

本案中,人从众公司针对包括镇政府在内的五个行政机关提起诉讼,但一审、二审裁定仅对上述四个被申请人作出了裁判,对镇政府的行为是否合法却并未作出任何裁判,明显与《中华人民共和国行政诉讼法》第六条:“人民法院审理行政案件,对行政案件是否合法进行审查”之规定相悖,构成《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条“违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判”中遗漏必要当事人的情形。人从众公司根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条(三)(四)(五)项的规定申请再审。

四、有最高法院同样案例支持申请人的观点

最高人民法院在作出的“(2017)最高法行再63号”行政裁定中也曾指出:

1.允许在诉讼的任何阶段均可移送管辖有违诉讼经济原则

若已经立案受理,则依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定,发现受理的案件不属于本院管辖的,应裁定移送有管辖权的人民法院,而非裁定驳回起诉。还应当注意的是,移送管辖须在一定时限内完成。允许在诉讼的任何阶段均可移送管辖有违诉讼经济原则。

2.开庭后再移送浪费司法资源,导致诉讼程序空转

依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三十五条的规定,移送管辖应当在一审开庭前作出。若已开庭审理,再以没有管辖权为由移送,则明显会导致诉讼程序的空转,徒增当事人行使诉权的负担,浪费司法资源,积压争议。且依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款的规定,第一审行政案件的管辖权可以上移,即上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。

这个裁判意见,几乎就是为本案量身定制的,最高人民法院在本案中应当重点参考。

综上,申请人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条(三)(四)(五)项之规定,应当依法再审。

最高院驳回再审申请

2018年12月28日,最高人民法院以“一审、二审裁定驳回人从众公司对区政府、规划分局、国土分局、公安分局起诉的结果并无不当”为由作出如下“2018)最高法行申8485号”行政裁定,驳回再审申请:

本院认为,人从众公司要求确认区政府、规划分局、国土分局、公安分局及镇政府等五行政机关共同实施的强制拆除行为违法,应提供上述五行政机关共同实施强制拆除行为的事实依据。

本案中,镇政府承认其对案涉房屋实施了强拆行为,而其他四行政机关否认参与了强拆,人从众公司提供的证据亦不能充分证明区政府、规划分局、国土分局、公安分局参与了强制拆除行为。

因此,人从众公司要求确认区政府、规划分局、国土分局、公安分局实施的强制拆除行为违法的诉讼请求没有事实根据,其对上述四行政机关提起诉讼不符合法律规定的起诉条件,依法应予驳回。

一审、二审裁定驳回人从众公司对区政府、规划分局、国土分局、公安分局起诉的结果并无不当。

至于一审、二审法院未对镇政府的行为是否合法作出裁判的问题。根据人从众公司提供的2018年8月8日唐山市中级人民法院“(2017)冀02行初60号之二”行政裁定,唐山市中级人民法院已将镇政府为被告的案件移送唐山市开平区人民法院审理。因此,人从众公司该项申请再审理由不能成立,本院不予支持。

综上,人从众公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项、第五项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回人从众公司的再审申请。

由此可见,同一法院,同一类案件,“(2017)最高法行再63号”行政裁定和本次裁定的意见完全不同,让我感觉十分费解,统一裁判尺度真的还任重道远。

第四回合:是否超过起诉期限之争

区法院以超起诉期裁定驳回

在人从众公司申请再审期间,唐山中院将本案移送到开平区法院后,2019年5月23日,区法院又以“人从众公司的起诉超过起诉期限”为由作出如下行政裁定,驳回起诉:

本院在审理原告人从众公司诉被告镇政府关于强拆房屋行为违法一案中,原告人从众公司租用的阳卫东所的坐落于唐山市开平区郑庄子镇某村的房产,已于2009年4月13日被强制拆除,原告人从众公司于2014年3月3日向唐山市中级人民法院提起行政诉讼,要求确认区政府、规划分局、国土分局、公安分局、镇政府强拆房屋行为违法,并由五被告承担诉讼费用。

唐山市中级人民法院作出“(2014)冀行唐行初57号”行政裁定书,认为人从众公司无原告诉讼主体资格,裁定驳回起诉。原告不服该裁定,上诉至河北省高级人民法院,该院于2014年8月28日作出“冀行终字第123号”行政裁定,裁定撤销唐山市中级人民法院作出的上述行政裁定,由唐山市中级人民法院继续审理。

2015年11月27日唐山市中级人民法院作出“(2015)唐行初字第105号”行政裁定,认为原告错列被告且拒绝变更,故裁定驳回原告的起诉,原告不服再次上诉至河北省高级人民法院,该院于2016年9月2日作出“(2016)冀行终113号”行政裁定,裁定撤销唐山市中级人民法院作出的上述行政裁定,由唐山市中级人民法院继续审理。

2017年10月18日,唐山市中级人民法院作出“(2017)冀02行初60号”行政裁定,裁定驳回原告人从众公司所提起的对区政府、规划分局、国土分局、公安分局的起诉。原告人从众公司不服,又上诉至河北省高级人民法院,该院以“(2018)冀行终18号”行政裁定,驳回原告人从众公司上诉,维持原裁定。

2018年8月8日唐山市中级人民法院作出“(2017)冀02行初60号之二”行政裁定,认为镇政府系本案格被告,应由该被告所在地基层人民法院管辖,并裁定“本案移送唐山市开平区人民法院审理”。本院于2019年4月15日立案。

本院认为,原告人从众公司所提起的行政诉讼已经超出诉讼时效,故本案应驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(二)项、第一百零一条一款第(二)项的规定,裁定如下:

驳回原告人从众公司的起诉。

接到上述行政裁定,我思考很久,从房屋2009年4月13日被强拆,到2019年5月23日开平区法院裁定驳回,整整十年零四十天,案件程序就这么在基层、中级、高级、最高法院程序空转。

我一直在反思,难道是我的诉讼思路和策略有问题吗?基于“当事者迷”的原因,又实在无法自己评价自己,担心因自己已先入为主作出不客观和冷静的判断。这时需要借助他人的智慧进行正确分析,正所谓“旁观者清”。但请教的其他行政法同行和专家学者认为,整个工作流程很严密,是法院在一而再再而三地裁定来、裁定去。

接到上述行政裁定,第四次提起上诉,我向唐山中院提出了如下意见:、

一、在三个月内已起诉,未及时立案责任在法院

2009年6月,人从众公司原工作人员郭某、龚某和本代理人曾到唐山中院及开平区法院提交本案的起诉材料,其中,唐山中院是时任行政庭李庭长接待;开平区法院是时任行政庭马姓庭长接待,上述两人均收到涉案起诉材料,并留下了电话号码。但事后无数次催促立案,两级法院行政庭相互踢皮球,推诿拒绝。以上事实有郭某、龚某的证言予以印证。

经本代理人不厌其烦、持之以恒的沟通和交涉,唐山中院才于2004年3月正式立案,但已是近五年之后。故迟延立案的责任不在人从众公司,而是在唐山中院和开平区法院。所以,原告的起诉没有超期。

即便按照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十三条“‘不属于起诉人自身的原因被耽误的时间’是指……或者基于对相关国家机关的信赖”之规定,人从众公司基于对相关法院工作人员的信赖被耽误的时间不应计算在本案的起诉期限内。而原审并未排除,属于《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项规定的应当改判之情形。

二、原审未审先判,属程序严重违法

原审援引《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条规定,由此可见,在原审阶段本案是“已经立案的”。现行法律对人民法院立案后的诉讼程序有着严格规定,其中新《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定:“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件,并提出答辩状。”

在以往的六个程序中,包括唐山中院的开庭,镇政府均没有对起诉期限提出了质疑或提供证据进行反驳。是否超过起诉期限的举证责任在被告,从原审裁定内容来看也无镇政府的答辩及举证,而原审竟然作出所谓“人从众公司超过起诉期限”的认定,未免荒唐。

三、原审故意让程序空转,浪费司法资源

原审违反了有利于行政相对人的法律适用原则,不利于当事人诉权的行使,属于适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定:“为保证人民法院公正、及时审理行政案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”

可见,该法立法目的是在于及时、公正解决争议,保护行政相对人的合法权益。本案从2014年4月至今,经过了不包括原审在内的共六个诉讼程序,其中,唐山中院审理三次,河北高院审理三次,最终唐山中院作出“(2017)冀02行初60号之二”行政裁定将本案移送至原审法院。

对此,唐山法院和河北高院对本案的基本事实已查清,如前所述,各方在审理过程从未对起诉期提出任何异议,因此,本案应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度,不应简单地认定超出法定起诉期限。

总之,原审偏离公正立场,人从众的起诉符合法定条件,毋庸置疑。同时,人民法院在审查此类案件时,应当从鼓励“行政诉讼”的立法目的出发,从宽认定;而不应从“官官相卫”的角度出发将行政相对人或其他与行政行为有利害关系的当事人拒之门外。

综上,原审认定事实不清、适用法律错误、程序违法。请二审法院裁定撤销原审裁定,指令开平区法院继续审理。 

唐山中院对区法院纠错

2019年9月23日,唐山中院接受了我方提出的上述意见,以“人从众公司的起诉并没有超过起诉期限”为由,作出如下“(2019)冀02行终546号”行政裁定,撤销原审错误裁定,指令开平区法院继续审理:

人从众公司人从众公司诉被上诉人镇政府确认强拆房屋行为违法一案,不服唐山市开平区人民法院“(2019)冀0205行初11号”行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案。

原审认为,原告人从众公司所提起的行政诉讼已经超出诉讼时效,故本案应驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(二)项、第一百零一条一款第(二)项的规定,裁定如下:驳回原告人从众公司的起诉。

……

本院认为,当事人提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。经查,人从众公司人从众公司起诉被上诉人确认强拆房屋行为违法一案并未超出法定起诉期限。一审法院以人从众公司起诉超出诉讼时效为由裁定驳回起诉,适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定,裁定如下:

一、撤销唐山市开平区人民法院“(2019)冀0205行初11号”行政裁定;

二、本案指令唐山市开平区人民法院继续审理。

本裁定为终审裁定。

后记

一、律师对案件的坚守很重要

人从众公司唐山营业部从2009年4月13日被强拆至今,整整十一年,我决定在2020年4月13日这个值得纪念的日子撰写此案。打开近半尺厚的案卷,翻着一份份盖着不同法院鲜红印章的各式各样的行政裁定,我在思考一个问题:有多少企业能够熬过十一年?有多少律师愿意在一个案子里耗十一年?

许多人劝我放弃这个案子,理由是:一个律师最多的执业年限又能有几个十一年!为了此案,先后百余次前往河北,虽然至目前为止,还没有收取人从众公司代理费,且已垫付了近十万差旅费,但不会放弃,也不能中途而废。不管其他律师怎么认为,我坚信自己是对的,因为这是我对法律的信仰。

如果面对如同骨头难啃的案件,耐不住寂寞,没有钉子精神,知难而退,那就违背了当初改行做律师的初衷。正因为对认定的案件,严防死守,持之以恒,才能为行政相对人撑起法律的保护伞。法治的进步,需要律师有一股“傻劲”。聪明式的世故和精明,难有经典案例,以后也难面对自己的子孙。

二、行政审判中程序空转的危害

在行政审判中,以超过起诉期限、没有利害关系、原告或被告主体不适格、不属行政诉讼受案范围、对原告不产生实际影响等为由直接裁定驳回原告起诉,几乎成了有些法院对行政相对人关闭行政审判大门的“套路”,各地各级法院纷纷仿效,这不是一个好的现象。司法权依附于行政权,程序空转就不可避免,官民矛盾容易越积越多。

程序空转对行政司法审判的公信力的破坏力不容小觑,既增加了行政诉讼当事人的诉累,也浪费了宝贵的司法资源,更让纠纷迟迟得不到解决。久而久之,当事人对法律的信仰可能慢慢感到失望,不再奢望司法公正,转而通过其他违法极端的方式解决问题,对社会必然是潜在的隐患。

而且程序空转,不利于促进依法行政和法治政府建设,导致行政效能低下,治理能力退化,官僚主义、形式主义等盛行,诱发权力寻租、权力滥用、权力崇拜等社会问题。当行政权力无限膨胀,而行政司法审判的监督作用又严重缺位时,程序空转就不可避免,最终受伤害的是行政相对人。杜绝程序空转,能有效督促行政机关正确履职。

三、其他法院对共同被告的处理

对于联合执法或多部门执法,作为律师,应该将所有参加的行政机关或法律法规授权的组织列为共同被告,这是一种诉讼策略,也不是规避级别管辖。在同一时间段,我在其他地方处理的案件,都没有碰到唐山这样的处理方式。

比如,在我亲自处理的某印刷厂强拆案中,将参与强拆的开发区管委会、公安局、城管局、国土局等一并诉至法院。法院最终作出判决,仅开发区管委会承担责任,驳回了对其他机关的起诉,这样的处理就很好。如果已经开庭,再单独裁定驳回对部分被告人的起诉,将案件下沉到基层法院,唐山中院的这种做法值得商榷。

另外代理的一起案件是某俱乐部被强拆,也是将市政府和镇政府一并诉至中级法院。最后,中院判决,确认镇政府强拆行为违法,驳回对市政府的起诉,上诉到省高级法院后,被全案维持原判。由此可见,市中院并没有因为市政府不适格而先裁定驳回对市政府的起诉,再将案件下沉到基层法院管辖。

四、最高法院法官谈程序空转

最高人民法院副部级专职审判委员会委员、二级大法官贺小荣曾指出:解决行政争议要反对程序空转、无效诉讼。行政诉讼有很多的举证、质证,庭审的安排,一定要正确地分配举证责任,不能加重老百姓的诉讼负担,要尽量地减少诉讼技巧在行政诉讼当中的比重。

一旦法官的天平失衡,就可能让老百姓承担过重的举证责任,实体权利就难以实现,诉讼请求可能因为证据的缺失而被驳回,公平正义就难以实现。避免程序空转,最重要的就是要准确理解老百姓为什么要到法院打官司?这是核心问题,如不换位思考,就可能导致行政诉讼程序空转。

通过贺小荣法官的发言,可以看出,最高人民法院已经注意到行政诉讼中的程序空转现象。各地各级司法审判机关,从贺法官的期待中是否感受到法律人应有什么样的坚守!

 

 

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