褚中喜律师行政案例：用再审打通诉讼路径解决征地拆迁纠纷
摘要
房屋两证在手，国土局发布土地挂牌公告
起诉后两审以无利害关系为由裁定驳回
以土地证为国有申请再审获立案
高院撤销两审裁定，指令一审实体审判
案件发回一审后签订安置补偿协议
导读提示
谢琳琳的房屋被当地强拆，自己的房屋所有权证和土地使用权证还在手上，市国土资源和规划局竟然作出土地挂牌公告，准备将谢琳琳房屋所占土地使用权出让。谢琳琳不服，先后行政复议和诉讼，均败诉。
对法院失去信心的谢琳琳走上了信访路，她认为，天无绝人之路，也许信访能让她见到“包青天”。为此，她来过N多次北京，但总被当地派人接回去，房屋拆迁安置补偿问题总不能得到解决。
又一次，谢琳琳从千里之外的南方来到北京，一下火车就直奔办公室而来，寻求我的帮助。正处于“两会”特殊时期，在了解案情之后，我好说歹说把谢琳琳给劝了回去，并答应为其提供法律援助，但条件是不能再越级上访，尤其是不能再来北京。
2015年11月12日，省高级法院作出裁定，认为谢琳琳的再审申请符合法律规定，裁定提审本案。2016年5月20日，省高级法院对此案进行公开开庭审理，市国土局近二十名工作人员旁听，负责人亲自出庭，双方就事实认定和法律适用进行了充分发言和辩论。
法庭临时休庭十五分钟合议，随后当庭宣判：撤销一、二审裁定，发回一审法院继续审理。正所谓“柳暗花明又一村”，谢琳琳的诉讼大门被再次打开。案件回到一审法院，自知理亏的当地和她达成安置补偿协议。
接受委托
因为律师事务所就在北京西站北广场对面，每天，都能听到同事们说北京西站的人如何如何多；每天，有人扛着包裹满是信心的奔来；每天，也有人收拾了包裹匆匆离开这个城市。
我仍记得谢琳琳来的那天下午，北京的天阴沉沉的。
恰逢是两会召开期间，不仅仅是北京西站，就连隔了一个地铁站的军事博物馆站，每天也是武警站岗。所以，当我听到“满副武装”奔到办公室来的谢琳琳嚷嚷着要去上访的时候，我心里是惊了一把。
“来来来，坐。”我让助理给她倒了杯茶，两人就在会客桌那里闲聊了起来。“家里孩子多大了？”
“二十四岁了。别提了！”谢琳琳一拍大腿，激动地恨不能去找人拼命，“我儿子好不容易，谈了个女朋友，他们两人在一起都四年了。原本说好要结婚的，结果房子噗噗通通的就给我们凿碎了。人家姑娘一看这情况，婚也不结了，没过多久，俩人就散了。”
说着，谢琳琳就抹起了眼泪，“褚律师，你说这都是造的什么孽啊。那时候，我儿子每天都强颜欢笑的说没事儿，分了就分了。我……我、都不知道怎么面对他，心里面愧疚的慌，想着都是我们这做父母的没本事，可，可那些人都是把我们往死里面去逼啊……”
“哎，当父母的都不容易。”我顿了顿，就赶紧转移了话题，“来给我说说案子情况吧。”
“嗯嗯，好的、好的。褚律师你可一定得帮帮我们，我和我老公……”
谢琳琳是当地土生土长的老市民，不分白天黑夜，辛勤劳作，攒得一些积蓄，购得现在的房屋。而这房屋的土地使用证是国有，她本人也持有国有土地使用权证。
国有土地的征收，其前置程序与农村集体土地征收程序有所差异。表现之一，就是要在审批文件上有所区别。农村集体土地审批是省政府或国务院，而国有土地审批是县级人民政府。
面临拆迁，谢琳琳要求拆迁办出示征收文件。对方都是以“同一区域的集体土地都已被省政府批准”为由搪塞。2012年7月，市国土局网上发布了一则《挂牌出让国有建设用地使用权公告》，挂牌出让包含谢琳琳房屋所处地在内的土地。
谢琳琳心想，这不是“一女二嫁”吗！质疑归质疑，但出让依然如火如荼地进行。从网上获得的信息，包含谢琳琳房屋土地在内，已经在2012年8月24日成交，价格为9.79亿元。
如果不是律师协助参与案件的查询，谢琳琳至今还被蒙在鼓里。而在此之前，谢琳琳根本就不曾和任何人或单位签订过拆迁补偿协议，也未得到任何补偿。谢琳琳认为，是市国土局非法出让了自己两证齐全的土地，由此开始了艰难的诉讼之路。
之前委托的律师，也走了政府信息公开、行政复议等途径，并且进行过诉讼，但一、二审均以主体不适格为由，驳回起诉。谢琳琳对此万分无奈，毅然决然之下，坐上了北上的火车，开始了一次又一次的上访。
“所以，你这次来北京是想？”我问她。“我就想伸冤，解决房屋拆迁安置补偿问题。”谢琳琳拿出来她曾经站在已成废墟的房屋前拍的照片，已是本五的人，穿个白T恤，上面写了一个大大的“冤”字，让我心情感觉很沉重。
她继续说道，“这衣服我都带着呢，你们律师如果帮不了，我就穿着这衣服去上访，如果有人赶我，我就去跳楼，被人抓了我跳火车，就是走也要再走回北京伸冤。”
“你可别做傻事！”看着大有玉石俱焚之态的谢琳琳，我终是不忍拒绝，“我承诺为你做代理，法律援助，不收律师费，只是有一点你得答应，否则，我就只当你没来过找过我。”
“让我答应什么事？褚律师你只管说。”
“一会儿立刻离开北京，别做傻事，建议以后也不要再上访。”
“好！”
直到谢琳琳登上回家的火车，我悬着的心才算落地。
“两会”是国家一年一度的重要会议，来自全国各地的政协委员、人大代表在京商议国家大事。全国乃至世界各地的新闻媒体聚集在北京，任何意外，都会成为新闻记者的“素材”，造成不好的社会影响。
最主要的是，一旦越级上访，情绪失控，扰乱了正常的社会或国家机关工作秩序，将会面临行政或刑事处罚。作为律师，不能眼睁睁看着咨询过自己的当事人受到法律制裁。
我翻阅厚厚一摞案卷，找出省国土厅的行政复议决定和区法院及市中级法院的一、二审裁定，仔细研究。发现都是以“涉案集体土地已被省政府批准同意征收了，不再和该土地具有利害关系”为由驳回的。
根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村集体土地转为国有建设用地，必须国务院或省级政府批准。也就是说，省政府的同意征收的批文里的土地只能是农村集体土地，不能包含国有土地及房屋。
而谢琳琳的土地使用权证上清清楚楚标明“国有土地”，并非集体土地。省政府的征地批复不可能包含国有土地，对谢琳琳没有约束力。如果省政府的征地批复包括谢琳琳家的房屋所在地的国有土地，就是明显错误，只要和省政府复议或诉讼，肯定能撤销或确认违法。
通过上网查询，市国土局的官网上显示，谢琳琳房屋周围一片都是国有性质土地，包括谢琳琳的房屋占地也是，这份证据对本案很关键。
最关键的是，谢琳琳持有的就是国有土地使用证。如果符合征收条件，只能按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定由区政府作出“房屋征收决定”。
可见，省政府的农村集体土地征收批文和谢琳琳没有任何关系，省国土厅和一、二审法院犯的是低级错误。可能是行政干预后的袒护，也许是办案人员的业务素质问题，我不得而知。
弄清了这一切，我觉得，帮谢琳琳打赢这场官司。只要省高院再审后能将案件发回到一审法院，市国土局、区政府等许多机关就会很难受，可能面临追责。如此一来，拆迁安置补偿问题也就迎刃而解。
法庭交锋
开庭的那段时间，我已经连轴转了好几天。新疆、厦门、广州、哈尔滨，飞来飞去地几乎就没有停的时候。手机的来电因为飞行全部就转接到了办公室。
到临近谢琳琳再审开庭的时候，我听助理在微信上给我说，谢琳琳打了好几次电话，问的特别小心翼翼，问我是不是已经到了，她太怕了，怕我失约。她内心的恐惧和担忧，我能理解。我提前一天到达当地，但是却是直到庭审的前一天晚上才联系她，和她的一帮朋友见了一面。
谢琳琳的案件，首先就要驳斥原一、二审法院错误地以主体不适格这一关键点。农村集体土地上为何会有一宗国有土地和国有土地使用权证？这属于行政机关的审查范围，并且对方负有举证责任。
如果想追究，对不起，请自行立案另查，作为行政相对人的受害者，没有义务为行政部门曾经的过错承担责任。如果行政部门不能举证，那么不利后果请自行承担。
在该省高级法院出庭，也算得上是“常客”。每次庭审，我都会和对方“针锋相对”，法庭上必须用气势来压制住对方，不能有丝毫妥协或让步，除非双方愿意和解。竞技场上可以有冠亚季军。作为律师，在法庭上只能做第一名的冠军，否则就是失败。
事实和证据查证之后，进入辩论环节。
对方代理律师认为，涉案土地已经被省政府批准征收，谢琳琳与涉案土地及挂牌出让土地的公告更没有利害关系。谢琳琳虽然持有国有土地使用证，但不排除是通过违法手段或渠道所获得的，改变不了涉案地块全部为农村集体土地的事实。
同时，“城中村”改造利国利民，属于该市的公益项目，应当得到法院支持。故请省高级法院驳回再审申请，维持一、二审裁定。
对方律师说完，我发表了如下辩论意见：
其一、谢琳琳房屋所占土地属国有性质，有国有土地使用证佐证，根据《中华人民共和国物权法》的规定，其具有对外公示的效力。除非有相反的证据或被依法撤销，国有土地使用证的效力不容质疑。
其二、国有土地使用证是市人民政府颁发的，对方提出质疑，实质就是叫板上级机关。根据规定，下级对上级的审批、决策、颁证，只有服从的义务，没有公开质疑或叫板的权利，对方的行为不可思议。
其三、对方如果认为国土使用权证是通过不正当途径获得的，应当承担举证责任，同时，是否正当获得不是本案审理的事项。谢琳琳是通过合法途径购买的他人房屋，过户交易时卖方已经持有国有土地使用权证。
其四、涉案地块并非对方所称的全部是农村集体土地，与谢琳琳房屋一墙之隔的区人民法院就是国有划拨土地，周围还有许许多多的小区、加油站、商店等都是国有土地，对方的说法完全与事实不符。
其五、在举证阶段，本代理人向法庭出示一份从对方网站下载的截图，证明包括谢琳琳房屋在内的周围一片地均属国有土地，证明对方代理律师的说法与事实不符。
其六、省政府的征收批文只针对农村集体土地，而谢琳琳的土地是国有土地，不在该批文之内。如果要征收，只能由区政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定作出“房屋征收决定”。
其七、谢琳琳持有的国有土地使用权至目前为止，没有被注销灭籍。对方发布土地出让公告将其依法享有使用权的国有土地出让，直接侵犯了谢琳琳的合法权益，涉案被诉土地出让公告和谢琳琳具有当然的法律上的利害关系。
其八、城中村改造的好与坏，不同的角度会有不同的认识，有人流离失所，也有人趁机渔利。谢琳琳的房屋所占土地现在的用地性质为政府机关团体用地，建起的是公务员小区。这难道就是所谓的“公益项目”！
综上，请依法裁定撤销原一、二审驳回起诉裁定，指令一审法院就实体问题继续审理。
再审胜利
有意思的是，市国土局林林总总的来了近二十位工作人员旁听，可能是原以为谢琳琳这次再审也会同样被驳回，当看着他们听到省高级法院当庭宣判的结果，一个个愣在那里的时候，我忽然发现“忍笑”是个技术活。
不得不说，省高级法院就是秉公执法，当庭宣判，而且还让人对其竖起大拇指称赞。下面附上判决的一部分：
本院以谢琳琳的再审申请书符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定为由裁定提审本案。
谢琳琳在再审程序中称，其拥有合法的国有土地使用权证和房产证，属于市国土资源和规划局挂牌出让土地的一部分，谢琳琳本人与出让公告行为有当然的法律上的利害关系，享有合法的诉权，原一、二审裁定适用法律错误，请求撤销一、二审裁定，指令一审法院进行实体审理。
国土规划局辩称：谢琳琳即使拥有国有土地使用权证，但从所涉土地的权利来源来看，该土地属于相邻的某城中村的集体所有，在本次政府征收之前，没有办理过集体土地征收为国有土地的审批手续，其实质上仍是集体性质，请求依法综合考虑城中村改造的实际情况，驳回其再审申请，维持原裁定。
本院认为，本案被诉行政行为是市国土资源局和规划局作出的“（2012）7号”《市挂牌出让国有建设用地使用权公告即挂牌出让土地使用权公告》的行为，诉讼双方争议焦点是再审申请人与被诉行政行为有无利害关系。
谢琳琳所持有的土地使用权证，形式上表现为国有性质，挂牌出让该土地前应依法收回国有土地使用权，至于在一宗集体土地上，为何存在零星的国有土地，引发相关行政争议属于司法审查范围，此类情况应由国土部门解释并承担举证责任，否则要承担不利的后果。
至少从现有的证据看，持有国有土地使用权证的谢琳琳与被诉土地挂牌公告行为有利害关系，具有诉讼主体资格，一二审法院驳回其起诉不当，应予纠正。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项、第二项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十九条第三项之规定，裁定如下：
一、撤销区人民法院、市中级人民法院行政裁定主文中关于“驳回谢琳琳起诉”的部分；
二、指令区人民法院对谢琳琳的起诉进行审理。
这意味着，堵死的法律之门被打开，一块土地，市国土局“一女二嫁”，可能行不通。案件很快从省高级法院打回市中级法院，市中级法院又将卷宗退回到区人民法院，一切回到了原点，但法律的路径已经打通。
市国土局败诉几乎没有悬念，卖出的地，已经建成了“公务员小区”，如何赎回，将成为解不开的局。而且，即便土地赎回，区政府还要就此再作房屋征收决定，而房屋征收决定必须符合十几个条件，对县一级政府，绝非易事。
所以说，省高院再审将此案发回到区法院，对市国土局、区政府等行政机关而言，如果不回到谈判桌上，协调解除房屋拆迁安置补偿问题，几乎是解不开的节。解铃还须系铃人，谢琳琳的拆迁问题最终解决了。
这无疑是一个不错的结果，谢琳琳不用再去越级上访，儿子的婚房也已解决。有时，我还从谢琳琳发的朋友圈里看到，她偶尔还跳起了广场舞，一些景区也留下了她和家人的身影。
这个案件，虽一分钱的律师费也没有收，甚至还垫付了差旅费，但觉得特别值得。如果按照她原来的非法律的极端方法，有可能房屋拆迁补偿问题不能得到合理解决，还可能会因寻衅滋事、扰乱国家机关秩序等被追究刑事责任，对上访人员量身定制的罪名有的是。
后记
费孝通老先生的《乡土中国》，我时时会拿来翻阅，每一次的阅，读都会有不一样的见解。
农人固守土地而居，形成“熟悉”的社会，在这样的社会中，人与人、人与物之间的关系因“熟悉”而成为“俗”，常“习”之。这些“俗”因熟悉和信任而毋须以契约来固化，于是形成所谓的乡土本色：一个礼俗社会。
所以，这也是为什么在现在法治社会中，为什么还会有人借助旧时候的那一套方法“告状”，告天告地告老爷，来维护自己受损的权益。
谢琳琳不服气的劲头，以及对权益维护的执着，使我想起了熟悉的一部电影：《秋菊打官司》。秋菊家要建一房屋，村长不让，因为上头文件在这里，这是现代秩序，是法律文明。
但是秋菊的男人骂村长“下辈子断子绝孙，抱一窝母鸡。”村长一生气，踢了秋菊男人的下身，这又是乡土社会的经典作为了。
中国社会分为两套秩序，一是乡土社会的民间秩序，一是官方的秩序，这在中国农村尤其体现得明显。在农村，最大的权力者是村长长老，民间舆论是评判行为的最主要力量，人情是联系人们关系的最大纽带。面子是他们所追求的东西。
而在现代秩序中，权力者是公安局，是政府，评判行为的力量是法律，是国家强制机关，联系人之间关系的是合作关系或者利益，利益是人们的追求。
但在征地拆迁的滚滚洪流中，面对黑恶势力，谢琳琳甚至不如秋菊。秋菊的年代，虽穷，但有讲理的地方，也有人愿意听。
可是，这些适合的也许是城市社会，并且即使适合你，它给你的也只是它们觉得重要的东西，比如钱，那两百块钱就是最好的赔偿，他们认为。可是，秋菊要的是一个说法，不是钱。
但是从这里，是找不到的。你要赔礼道歉，这是面子问题，是乡土社会看重的东西，法律上没有这东西。而且到最后，这两套体系的冲突到了极其尴尬的地步。
村长不计前嫌半夜抬难产的秋菊去生孩子，还是大雪天的，如果没有村长，秋菊可能就死了，儿子也可能没有了。秋菊感谢村长，要村长来喝满月酒，可是在喜乐的热闹气氛中，村长却被抓走了，因为按法律程序，村长构成了犯罪，要坐牢。
然后影片以秋菊的尴尬表情结束了。
和秋菊不同的是，谢琳琳是生活在大都市“城中村”里的有见识居民，她对各种信息的获取更加便利。
再结合实践中所接触的案例，有些当事人到了最后，他已经忘了自己提起诉讼的初衷，一而再地增加赔偿要求；而有些当事人，所有的诉讼，仅仅就是为了争一口气。
无论是上访也好，还是诉讼也罢，都不能仅凭意气行事。更何况，上访、非正常上访都是最不可取的一种解决方式。输赢并不重要，没人能赢得全世界，有时候，输了不等于失败。
有人会问，一个人情社会，如何普法？
我只想说，如果连你自己都要这么认为？别人又有何德何能重塑你信仰法治的信心？我们永远无法叫醒装睡的人，更无法说服别人和自己有一样的信仰。
借用个时髦的话，你信与不信，法律就在那里，不离不弃。