褚中喜律师行政案例：一审法院两次驳回起诉裁定被中院撤销

摘要

自留地被市规划局批准他人建私房

五年的最后期限内提起行政诉讼

同一案件两次被裁定驳回起诉

中院秉公执法两次撤销一审错误裁定

此案折射出新行诉法实施后的审判难

导读提示

王卫国的自留地，市规划局没有征询其意见，竟然批准给素有恩怨的同村村民建房。经政府信息公开，获得市规划局颁发的乡村建设规划许可证。王卫国以“市划局颁发行政许可没有听取自己作为利害关系人的意见，也侵犯了自己的土地承包经营权”为由向法院起诉。

法院受理后，先是以王卫国超过法定起诉期限为由驳回起诉，上诉后，中级中级法院裁定撤销原裁定，指令一审法院继续审理。没想到，一审法院又以“王卫国和行政许可没有利害关系”为由裁定驳回起诉，上诉后，中级法院再次裁定撤销原裁定，指令一审法院继续审理。

同一案件，两次被基层法院裁定驳回起诉，两次又被中级法院裁定撤销，指令继续审理，比较罕见，折射新行诉法实施后的审判难问题。

案情回放

王卫国和王建军一向不和，源于王建军对自己五岁小孩的辱骂和推搡，只因为摘了其藕塘里的两朵莲蓬花。小孩一路哭回来，王卫国忍了，只因自己的小孩

不懂事有错在先，从此两家形同路人。

  一天，叔叔打电话告诉在城里工作的王卫国：“看到镇政府城建所的工作人员在你的自留地里测绘、放线、打桩，王建军一家一直紧随其后，是不是你把自留地给了他家建房子？”酷暑六月，王卫国听着这话，心里更加发毛，他要回去看个究竟。

带着疑虑，他找到村主任和村支书，村干部一副无奈样：“这是市规划局批准了的，我们连七品芝麻官都算不上，没有办法，只能配合上级工作。再说你们都是村民，我们也不好向着哪一方，如果有什么意见，可以走法律途径。”

这时王卫国想到了我，因为曾在当地办理过其他行政案件。我问王卫国：“冤家宜解不宜结，同村村民之间，以和为贵，不宜同室操戈。如果占了你的地，可以协商置换，他家有地建房子，你有地种菜，何乐不为。”

王卫国说道：“这块地是我爷爷开荒出来的，如被对方建房子，心里无法接受。最重要的是，一旦房子建成，家里地势低的房子日照全部就没有了。”想想也是，正当我在犹豫是否需要代理此案时，接到一个威胁电话：“你敢代理王卫国打官司，就看你骨头硬不硬！”

我很理性地分析这个电话的真假，最终判断，一定是对方或对方委托他人打的，喜欢具有挑战性的工作，既然如此，我就代理此案，怕软不怕硬，是我的倔强性格。

提起行政诉讼，首先要找到被诉的对象，而个人建房规划许可证，无疑必须先取得，这是案件的突破口。接受委托后，我向市规划提出了政府信息公开申请，要求公开王建军的个人建房规划许可证。经过一番周折，如愿以偿。看着规划许可证上的附图，王卫国的自留地正在其中。一旦房屋建成，王卫国家将有两个房间一年四季无采光。

拟好起诉书，我直接来到市中级法院立案庭，陈述案件在当地法院管辖可能导致审判结果不公，请市中级法院指定异地法院管辖。建议得到支持，市中级法院将案件裁定到另外一个邻近县级市的基层法院。

接到应诉通知，市规划局作出如下答辩：

一、本案的基本事实情况

第三人王建军申请办理乡村建设规划许可证相关资料由镇人民政府村镇建设办工作人员于2010年7月23日送到市规划局。经审查批准，市规划局于2010年7月30日向第三人核发乡村建设规划许可证。

二、市规划局作出规划许可主体适格

根据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，在乡、村庄规划区内进行农村村民住宅建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证，市规划局为市城乡规划主管部门，故行政主体及职权范围合法。

三、市规划局作出规划许可程序合法

根据《中华人民共和国城乡规划法》相关规定，申请办理乡村建设工程规划许可证，由农村村民向乡、镇人民政府提出申请，报政府城乡规划主管部门核发。王建军户私人建房经村民委员会讨论同意，办理农转用审批手续后，由镇人民政府将申请材料上报被告。市规划局于2010年7月23日收到申请材料，根据村、镇两级同意意见，于2010年7月30日核发了乡村建设规划许可证，行政程序合法。

四、市规划局作出规划行政许可事实清楚

镇人民政府上报相关材料后，市规划局工作人员进行资料校对，审查后认为第三人户私人建房资料齐全，符合规划要求，按照《中华人民共和国城乡规划法》规定，对第三人乡村建设规划许可证。

五、本案原告与涉案乡村规划许可证发证行为之间没有利害关系，本案原告不具备相应的诉讼主体资格。

综上，市规划局作出的乡村建设规划许可程序正当，事实清楚，适法正确。请求法院裁定驳回原告诉讼请求。

一审裁定驳回起诉

本以为异地法院会超脱一些，能够取得预期的诉讼效果。没想到，经过审理，市法院竟然以超过起诉期限为由作出如下裁定，驳回我方的起诉：

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年4月4日中华人民共和国主席令第16号公布，自1990年10月1日起施行）第三十九条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。

本案中，市规划局于2010年7月30日向第三人王建军颁发了乡村建设规划许可证。结合原、被告提供的证据及当事人当庭的陈述，可以认定原告早已知晓市规划局作出上述行政行为。现原告于2015年9月1日向法院提起诉讼，已经超过法定起诉期限，故应驳回原告的起诉。

故依照《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，裁定如下：

驳回原告王卫国的起诉。

二审指令继续审理

是我亲自去申请政府信息才获得的农村建房规划许可，颇费了一番周折才拿到手，这时才知道被诉行政行为，一审法院以王卫国早知道了被诉行政行为，简直就是信口雌黄。

原告起诉是市规划局个人建房规划许可证颁发五年之内，一审断章取义地引用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”之规定，而忽略了第四十二条“其他具体行政行为从作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定。

根据规定，被告认为原告超过起诉期限，由被告承担举证责任。本案市规划局在答辩中只是强调王卫国和被诉行政行为没有利害关系，并没有抗辩王卫国超过起诉期限，也没有提供任何证据证明本案起诉超过了期限。显然，一审法院作出驳回起诉裁定是错误的。

我在提起上诉时，也在思考一个问题，如果当初不申请异地管辖，说不定不会出现这种始料未及的结果，我对一审法院的行政审判的独立性缺乏正确了解。所以，异地管辖多数是好事，但也不排除遇到更糟的情况。

市中级法院经过审理，作出如下二审裁定，撤销一审错误裁定，指令继续审理：

本院认为，本案的争议焦点在于上诉人的起诉有无超过起诉期限。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款之规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”

就本案而言，被上诉人市规划局认为上诉人起诉超过起诉期限的主要证据是涉案行政许可作出之前曾经在所在村进行上墙公示。但该公示行为系批前公示，不能由此推导出上诉人应当知道之后发生的行政许可行为。

被上诉人市规划局还认为上诉人同时期亦获得规划许可，两处房屋系相邻关系，上诉人在获知自己的获得许可的同时，应当知道原审第三人获得许可的事实。本院认为，鉴于被上诉人市规划局未将上诉人获得许可相关材料作为证据提供法庭，故不能证明上诉人获得的行政许可中含有原审第三人获得审批的相关信息，故亦不能由此证明上诉人应当知道涉案行政许可行为。故一审法院认定上诉人早已知晓涉案许可行为缺乏事实依据，依法应当予以指正。

上诉人的上诉理由成立，其上诉请求应予以支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：

一、撤销一审行政裁定；

二、本案指令市人民法院继续审理。

一审再次驳回起诉

案件退回到市法院，本以为会开庭进行案件的实体审判。想到，该院又以“王卫国和被诉行政行为没有利害关系”为由作出如下行政裁定，驳回起诉：

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。

本案中，因市规划局作出的乡村建设规划许可证所涉土地系经办理建设用地审批手续的建设用地，故市规划局作出的该乡村建设规划许可并未侵害了原告的土地承包经营权，该行政行为与原告不存在法律上的利害关系，原告诉讼主体不适格。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项、《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)项的规定，裁定如下：

驳回原告的起诉。

这样的结果几乎让我内心崩溃，有一种要疯的感觉。

原一审错误裁定被中级法院撤销，本以为一审法院会知错就改，公正审理此案。没想作出来的仍然是驳回起诉裁定，通过裁定书的行间字句中似乎感觉到了一审法院法官的情绪和不满。

自家的自留地，被市规划局准许第三人王建军建房，不但影响了自家房子的采光，侵犯了相邻权，还侵犯了农村土地承包经营权，这么显而易见的利害关系，说成是没有利害管辖，简直令人匪夷所思。

再次撤销一审裁定

我方坚决提出了上诉，市中级法院经过审理，再次做出如下裁定，撤销一审错误裁定，指令继续审理。

本院认为，《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》十六条规定：“农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以以自己的名义提起诉讼。”

本案中，根据双方当事人陈述，可以认定上诉人王卫国是涉案土地的承包经营权人。因此，上诉人王卫国认为被诉行政行为侵犯其权益，依法具有原告主体资格。

原审法院以“市规划局作出乡村建设规划许可证所涉土地系经办理建设用地审批手续的建设用地，故市规划局作出的该乡村建设规划许可证并未侵害原告的土地承包经营权”为由，认定上诉人王卫国不具有原告主体资格存在不当。

本院认为，原审法院认为乡村建设规划许可证未侵害上诉人王卫国的土地承包经营权系实体判断，并不能据此否认上诉人的原告主体资格。原审法院裁定驳回起诉错误，本院予以指正。

综上，依照《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，裁定如下：

一、撤销一审错误行政裁定；

二、指令一审法院继续审理本案。

后记

随着新《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日起正式开始实施，立案难问题得到很大程度缓解，但又出现了审判难问题。部分基层法院，看行政机关脸色裁判案件仍然存在。

当原告的诉求具有一定正当性时，法官往往以超过起诉期限、没有利害关系、不产生实质影响、不具有可诉性、不属行政诉讼受案范围等为由裁定驳回起诉。将行政诉讼之门关闭，规避对行政行为的实体审理。

本案中，一审法院以“超过起诉期限”为由裁定驳回起诉，二审市中级法院认为没有超过起诉期限，裁定撤销一审错误裁定，指令一审继续审理。一审法院再次以“无利害关系”为由驳回起诉，并二审法院再次撤销，指令继续审理。

可见，市中级法院坚守了法律的底线，作出了表率。对基层法院动不动就以各种理由裁定驳回说“不”，不袒护基层法院，诠释了什么是“司法为民”。

行政诉讼中，原告超过起诉期限的举证责任在被告，如果没有证据证明原告超过起诉期限，则视为符合起诉条件。一审法院在被告没有提供有效证据的情况下，认定原告超过起诉期限，显然背离《中华人民共和国行政诉讼法》起诉期限和举证责任的立法本意。二审法院予以撤销，指令继续审理，符合法律规定。

行政诉讼中的起诉期限和民事诉讼中的诉讼时效有一些相似，但也有实质性的不同。民事诉讼时效有中断、延长等规定，而行政诉讼起诉期限则无此说法。

行政诉讼的起诉期限，分为普通的六个月的起诉期限、特别的二年的起诉期限和最长的五年或二十年起诉期限。如《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”为普通的起诉期限。

而特殊的起诉期限是指《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的“未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”。

在全参加国人大常委会修改《中华人民共和国行政诉讼法》论证时，我曾多次提出建议，应当将司法解释第四十一条的规定直接上升为法律，列入《中华人民共和国行政诉讼法》条文之中。可惜最终未能如愿，原因不详，留下法律适用上的一些不便和混乱。

最高人民法院第二巡回法庭干脆作出“法二巡（2016）4号”通知，要求黑龙江、吉林、辽宁不宜适用司法解释第四十一条、四十二之规定裁判行政案件，一个内部规定实际上废掉了司法解释的规定，而第五巡回法院的李光宇法官又认为可以适用，但应请示最高法院审判委员会。这对处于弱势一方的原告显然是不利的，让涉嫌违法的行政行为得不到合法有效公正的审查。从长远来看，对通过行政诉讼促进依法行政有害无益，值得思考。

最长的起诉期限是指《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。也就是说，除非法定耽误的情形，只要超过了最长的起诉期限二十年或五年，法院一律不予受理，该条规定是原司法解释第四十二条的简化版。

在办案实践中，存在大量因上访而错过起诉期限的情形，许多时候除有同情和可惜之外，作为律师也无能为力。因为行政诉讼不像民事诉讼中的信访或向有关机关提出申诉控告可以视为提出主张，导致诉讼时效中断。
    在胡孝国与沈阳市苏家屯区人民政府行政复议不作为一案中，最高人民法院作出了“（2017）法行申2244号”行政裁定。最高人民法院认为，参照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十三条的规定，由于不属于申请人自身的原因超过复议申请期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。

其中“不属于申请人自身的原因被耽误的时间”是指基于地震、洪水等客观因素耽误的时间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。

仅仅是当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的时间，没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定行政复议途径解决争议耽误复议期限的情形，不属于可以参照第四十三条规定应予扣除的期间。

可见，认为合法权益被行政行为侵害，不要越级上访，既扰乱了国家机关的正常办公秩序，又可能耽误法定起诉期限，错过最佳起诉期限，到时悔之已晚。