褚中喜律师行政案例：千户民告官助推农村税费改革政策出台

摘要：

媒体称之为“规模最大的民告官案”

央视《焦点访谈》等近百家媒体报道

市中级法院院长亲自担任审判长

千家诉讼助推农村税改政策出台

1999年度“全国十大案件”之一

导读提示

1998年8月，百年一遇的特大洪涝灾害使地处长江中下游的湖北省出现农田大面积减产。但地处大别山西侧浠水县贫困山区的原松山乡政府（现已合并到其他镇）的各种乱收费不但没有停止，反而像失控的野马，一路狂奔。

不堪重负的村民上访无效后，拿起了法律武器，4171人联名向黄冈市中级法院递交行政诉状，状告松山乡人民政府乱收费。立案后，黄冈中院特别重视，由时任院长陈坤波亲自担任审判长审理本案。黄冈中院的立案，引起全国新闻媒体的高度关注。媒体称，这起“民告官”案件人数之多、规模之大属建国以来首例。

1999年9月10日，《新闻信息报》以“我国最大的民告官案件在黄冈中院立案”为题整版披露。1999年12月2日，中央电视台《焦点访谈》对此案也进行了详细的报道。次日，《南方周末》以“千家诉讼”为题更深层次地揭示案件真相。

媒体的集中舆论监督，促使上级机关关注并责令清查“三乱”违法行为。很快总计250余万元的不合法收费退还给了当地农民。此案因影响巨大，和重庆跨桥案、广东湛江走私案、可可西里猎杀藏羚羊案等并列为“1999年度中国十大案件”。

人大代表、政协委员纷纷就此案提出议案，学者们也向中央提出建议，请求尽快施行农村税费改革。不久，振奋人心的农村税费改革在全国试行，延续几千年的“种地交费”成为历史。如今种地不交钱，还有补贴。

案件起因

借助《南方周末》上的一篇以“千家诉讼”为题并配以副标题“这起行政诉讼法颁布以来最大的民告官案正面临胎死腹中的危险”的新闻报道来回放这起案件，该文是由迟宇宙、上官云开、陶筱秋三位记者撰写的。节选如下：

种地没有了出路

1999年8月28日，正是农村早稻丰收和晚稻插秧的季节。然而，村民的脸上却看不到丰收的喜悦。村民说：“种田脱不了头，连谷蔸拔起来交了都不够！”

在松山乡的姜堰村，村民除按国家规定依法缴纳了各种款项外，还要承担的不合理税负有二十多项。如：教育附加16.53元每亩、水面增值0.56元每亩、村建校60元每人、科技小报3.84元每户、河道集资38元每人、牛包诊5.70元每人、普法费4.00元每户、以资代劳30元每人、其他2元每人、牲畜防疫费31.60元每人、猪包诊9.50元每人……其他村子也大致如此。

不甘被剥削的村民为了有尊严地活着，他们开始查阅有关规定。不查不知道，一查吓一跳，这些费用大都是在《湖北省农民负担卡》之外收取的，不少是中央和湖北省明令取消的。

1999年10月22日，在留琴山村八组调查时，二十八岁的闵二琴说，她家1997年承包了2.44亩地，一亩耕地两季稻加在一起，产量不到1400斤，当时售价为0.50元左右。

这样每亩耕地的毛收入为700元左右，除出化肥、农药等，每亩平均收入不到500元。她家的总收入为1250元不到，但按乡、村干部的要求，她家要交1547.16元，而负担卡上她家只用交568.56元。

留琴山村的其他村民说，他们这个地方没有什么特产，也不能种植值钱的经济作物，一般种两季水稻。按每亩的收入，扣除加码后的各种税费，基本上是每家亏本，不进城打工，只会饿死。

该村潘友春老人曾经参加过著名的抗美援朝战争，是一个老兵。他说，美国人的枪林弹雨他都趟过来了，但现在的日子真的没法过了。

他家1997年承包5.7亩地，平均每亩地只收了500斤谷子，除去农药、化肥、种子等生产成本，只剩下400元，而上交却要430元，收的不够交的。现在他住在破旧的瓦房里，每天基本上靠红薯充饥，还不如当兵的日子。

除了乡、村乱收费外，一些职能部门在村民办理各种证照时，也违规“捞一把”。村民姜德安说：“他家的房子是1996年盖的，乡、村干部共收了他家1200元钱。其中土管收了100元的工本费，300元的耕地占有税，500元的管理费，环保所也收了300元的配套费。收了钱后，乡、村干部给的是“白水条”。

为何不拒绝？姜德安说，村小队队长在收费前一个晚上7点左右找到他爱人，威胁她四处借钱。否则，乡政府的干部明天来拆房子，他爱人先交了300元。其他的钱是乡城建和土管所逼走的，还要求给他们红包，最后宴请花了200多元，这事才消停。

而湖北省早有规定，农民利用旧宅基地改建房屋不需要收取耕地占用税及改建管理费、配套费，工本费也只要5元钱。其他是早在1993年11月8日湖北省第一批取消的收费项目。

耐人寻味的是，村民手中都有《湖北省农民负担监督卡》，监督卡上的说明规定：村提留、乡统筹以村为计算单位，不超过上年人均纯收入的5%，卡外负担农民有权拒付。

可松山乡干部在收费时，并没有按照他们亲自发给村民的负担卡上的规定执行，拒绝的后果就是事后被“找茬”，等着穿“小鞋”。

村民不要地种

都说土地是农民的“命根子”，现在却出现了村民不要地种的情况。在调查中，六十七岁的退伍军人姜奎生说：“单干（农民对联产承包制的俗称），农民争着要土地，现在多一分地多一分负担，农民交不起，想办法不要地。”

在松山乡，时常看到路边有大片荒芜着的水田，有村民说：“土地就是农民的命根子，如果不是没有办法，谁能不去种地，谁能不要地？”

在姜堰村，为了不要耕地，一位八十九岁的老太太喝农药自杀了。那是1998年8月份，姜堰村再次按人头强行承包土地，高坤兰老太太跟村干部讲：“现在我不要田，如果分田给我，我就死。”过了几天，果然按人头将田分给了她。老太太叮嘱完她的曾孙女“你要听话，不要哭”后，将棉被铺到了地上，喝下了农药。

自杀源于贫困

1997年7月16日早晨，下着小雨。胡杏连走出了家门，她打着伞来到村里，买了一瓶农药。据当日见过她的人讲，她表情并没有什么异常，还是一幅病怏怏的样子。等她的丈夫江世民发现她的时候，胡杏连已经离开了这个“前途无光”的家庭。

然而在丈夫江世民和他的两个孩子看来，农药并不是元凶。他们说：“一家四口，两个劳动力，虽然没日没夜地辛勤劳动，但摆脱不了生活的极度贫困。农民负担沉重，各种税费繁多，他们也想摆脱贫困，过上幸福的日子，可各种上交年复一年加重，前途无光。

1999年7月夫妻俩都生病，无钱治病，如雪上加霜，欠人家私债7000元，贷款300元，欠大队合同款200多元，共7500元的债务……”

“因为家里没有钱治病，看不到前途，她就喝了农药。”江世民说到这很激动：“是不断加码的各种税费和我这个不会赚钱的大男人害死了她。”

在松山乡，因同样的原因走上绝路的村民并不只胡杏连一个。11月11日晚上，一位姓江的村民写了一份简单的材料，然而仔细看来，却是无比沉重：江友莲，女，死时三十九岁，95年腊月18日。死因：因家庭贫困，上交过多，负担过重，将门锁好后服“甲胺磷”农药中毒而死。

通过一段时间的详细调查，现状令人震惊。尽管没有说出确切的数字，但仅在松山乡姜堰村，十年来非正常死亡的二十三人中，大部分都与贫困有关。

诉讼遭到报复

去年年底，不堪重负的松山乡村民开始向省里、市里反映松山乡乱收税费，加重农民负担的问题。但是一张张盖有省、市减负办公章的公函对松山乡有关方面根本起不了作用。没有办法，他们想到了行政诉讼，很快选出代表，由代表组织签名、按手印，参加的农民几天就达到4000多人。

在诉状中，他们要求落实“中发（1996）13号文件”、“鄂办发（1996）5号文件”、《湖北省农民负担管理条例》，退还1997、1998年两年乡、村两级强加给他们的各种非法负担；松山乡设置的乱收费、乱摊派、乱罚款和强加给农民的“高利贷”必须撤销；在收取违法款项时，动用专政工具及手段，强行收缴的财物，如数退还；追究侵犯农民权益的乡政府的法律责任。

诉状送到浠水县法院，法院不受理。村民代表又来到黄冈中院，值班的法官爱理不理。村民拿出《长江日报》等媒体上报道的相同案例给立案庭的法官“普法”，要求好好“学习”。因为村民的要求有理有据，1999年1月25日，在交了5000元诉讼费后，黄冈中院正式受理此案。

立案后，乡政府出了一份《松山乡农民负担整改情况》。称：自1998年底，我乡姜堰、凉亭岗、脱甲岭、石龙庙、李岗等村级少数农民多次到市、县、乡上访，反映农民负担过重，并上告到市中级人民法院，此事引起乡党委、政府的高度重视。

为解决这个问题，今年以来，我们做了大量的说服工作，并取得了一些成效，其中我乡李岗、王庙村全部上访群众和其他9个村85%以上的群众自觉上市中级人民法院撤回了诉状。

这个85%的数字十分荒谬，作为代理人还没有发现村民撤诉，乡政府就弄出了这么个数字。不知是想欺下瞒上，还是自欺欺人。而村民则把这个消息当成笑话来传播。

《情况》中称，不能对参加诉讼的村民打击报复，要耐心做好说服工作。但作为诉讼代表人之一的万家店村的曹友安就遭到了村干部的“教训”。

他的儿子在读书，要村里开一个证明，需要村会计盖公章。还没到会计家，村干部胡胜就拿着一个锄头站在他面前。蔑视他“告状没告出一点名堂，还向农民集资告状经费”。曹友安不甘示弱：“没有收你的钱，和你没关系”。

话还没有说完，就挨了胡胜两耳光，锄头柄不分轻重地打在了他的腰部和大腿上，锄头柄打断后，就手脚并用，直到曹友安被打昏。见势不妙的村民怕闹出人命，强行将胡胜拉开。

立案后，黄冈中院特别重视，由时任院长陈坤波亲自担任审判长审理本案。黄冈中院的立案，引起全国新闻媒体的高度关注。媒体称，这起“民告官”案件人数之多、规模之大属建国以来首例。

以舆论监督著称的中央电视台《焦点访谈》节目组派出记者杨再飞等对此案采访，随后以“农名负担重、利息滚雪球”为题进行报道，在央视报道的第二天，重量级媒体《南方周末》又以“千家诉讼”为题并配以副标题“这起行政诉讼法颁布以来最大的民告官案正面临胎死腹中的危险”跟进报道。

虽然出现了很多分歧，但在各方的努力下，黄冈中院的法官还是全部来到了松山乡。将案件化整为零，拆开审理。并以“农民的合法权益已得到维护”为由裁定终结诉讼。

艰难代理

1998年底，我曾代理了湖北省的另外一起农民负担集体行政诉讼，湖北电视台、《农民日报》《楚天都市报》等媒体纷纷披露。1999年1月23日，《长江日报》用整版以“云梦110户村民状告镇政府”为题进行了详细的报道。

受到启发的村民决定放弃上访，寻求司法救济，向法院提起行政诉讼。手持《长江日报》上报道的给法官“普法”，黄冈中院最终受理此案。

当时，我还只是武汉某高校自考班里的一名学生。看着村民的处境和无助的表情，我决定和带我的刘强律师共同代理此案。此前，该案的代理人是武汉某著名高校的弱者权利保护中心的两位研究生，他们做了大量的前期工作。这两位二十年前的研究生，如今一位在中央某国家机关工作，一位是某著名高校的教授，我们还互加了微信。

之后，我动用了在代理其他案件时获得的媒体资源，决定将此案置于阳光之下审判。为此，我惹恼了当地的一部分官员，所以收集证据异常困难。几次在调查证据的过程中，受到乡、村干部的推推拉拉，还给我扣上了“扰乱农村秩序，破坏社会稳定”的帽子。好在当时我还算圆滑：“我是来帮你们协调解决问题的，不是为难乡政府和村干部。”

为了避免冲突，我再到松山乡收集证据时，改变了行头。不再拿着公文包，尽量穿破旧的衣服，这样即便在人群中，乡、村干部也很难分辨出我这个“异己分子”。干部们在村民家中见到我，村户一般会掩护：“这是我的一个亲戚。”

拿到第一手资料后，我将当地灾年加重农民负担的问题向湖北省各有关部门进行了举报。“极端”行为激起了当地部分官员的不满。他们以“褚中喜没有律师资格证属违法代理”为由向司法行政主管机关投诉，当时我确实没有律师资格证，司法行政机关管不了我。

之后，他们又向学校投诉。听了我的案情介绍，身为法律专家的校领导驳斥了来自浠水的无理投诉，要我有理有据地将维权行动进行到底，切实维护村民的合法权益！

遭到学校领导的驳斥后，他们搬出几个警察在我住的宾馆查房，并和我讨论五个多小时的“中国是法大还是权大？是政府说了算还是法院说了算？”我哭笑不得，为了摆脱干扰，我只得按他们的要求回答：“目前是权大于法，但坚信只是暂时的。”几个警察劝我：“既然知道权大于法，建议就不要代理了。”这一建议，我没有采纳。

一不做二不休，我将第一手资料提供给了新闻媒体，媒体的报道加速了问题的解决。上级政府机关高度重视，迅速成立多个联合调查组，对存在的问题进行全面清查，责令清退明显不合理的收费项目。

法院也加速了审判，曾有一个星期，黄冈中院停止了其他案件的审判，刑事庭、民事庭、立案庭、审监庭的大都数法官成了这个案件分拆后的合议庭成员。最后的结论是“问题已经得到解决，继续诉讼也无实际意义”为由裁定终结诉讼。

案件结束以后，我和一直报道此案的上官云开记者在浠水宾馆与当时亲审此并主办本案的原黄冈中院院长陈坤波见面时，陈的一番话耐人寻味：“这个案子，你褚中喜和上官云开出名了，前途将一片光明，而我要为审理这个案件带来的负面影响，不断地挨批评……”

人大代表、政协委员、专家学者就此案纷纷提出议案和上书中央。2000年，我从报纸上看到“黄冈中院原院长陈坤波涉嫌经济问题在羁押期间自杀”的消息。2001年惠及全国亿万农民的农村税费改革开始在农村施行。

法院裁定

2000年1月22日，黄冈市中级人民法院作出如下行政裁定：

本院在审理此案过程中，被告松山乡人民政府针对原告反映1997、1998两年度农民负担过重的问题进行了核查，并责成乡减负办提出意见，随后于1999年6月20日对农民负担问题进行了整改，要求迅速落实松政办发（1998）21号文件，将两年的不合理负担退还给原告和全体农户。

虽经整改，但仍有部分村户认为整改不彻底，且是被告单方操作，应与广大村民协商解决。针对此情况，黄冈市委、浠水县委工作组从1999年11月24日起，对松山乡、村两级财务进行了全面的清理和审计。经清理审计后认定：1998年计划生育费，1997、1998年水面增值费，村帐乡管理费，管理区会议费，1998年年度村提留加码部分的收费，1998年乡统筹加码部分，1998年以资代劳收费，1997、1998两年度负担卡工本费，1998年度蔡井街下水道集资，1998年村收取的其他费用，违背了有关农村政策，应予清退。

在此基础上，被告和第三人根据有关法律的规定，于1999年12月15日、16日分别召开了乡人民代表大会和村民代表大会，分别通过了《关于松山乡97、98两年农民负担及财政收支执行情况的报告的决议》和《关于97、98两年度农民负担、村财务收支及清退负担项目、金额情况报告的决议》。

乡、村两个《决议》认为，村委会公布的1997、1998两年度收支情况，账目清楚，去向明白；加重农民负担的问题确实存在，部分村民的诉讼请求合理合法；江堤加固、西干渠维修、蔡汤公路修建、村学校集资，是替群众办实事，可以谅解，不予清退，但今后凡涉及村民利益的重大事项必须同村民商量；对农业特产税、屠宰税及家畜防疫、儿童冷链费按田亩和人头平摊的作法，今后要坚决纠正；对有偿服务项目，应坚持自愿原则，不得强行征收。

按《决议》精神，该乡、村两级于1999年12月底以前，已张榜公布1997、1998两年的财务收支和农民负担情况，并已将加重农民负担的税费全部退还到户。

综上所述，本院认为，原告诉称农民负担过重问题客观存在。但在诉讼过程中，被告松山乡人民政府已主动进行了整改清退，依法召开了乡人民代表大会，形成了《决议》，且原告村委会根据《村民委员会组织法》的规定，召开了村民代表大会，形成了《决议》，乡、村两个《决议》，体现了全体村民的意愿和代表包括原告在内的全体村民的利益，具有广泛性和代表性，原告应遵守和服从这两个《决议》。

经审查，乡、村两个《决议》合法有效，应予认可。鉴于被告已改变具体行政行为，且正确合法，已经满足原告的诉讼请求，被告在本案审理期间将改变被诉具体行政行为已书面告知本院，且第三人不持异议，继续审理本案已无实际意义。

据此，本院为维护村民合法权益和稳定大局，本着实事求是的精神，依照最高人民法院《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的意见（试行）》第七十一条第（六）项之规定和其他有关规定，裁定如下：

本案终结诉讼。

村民很不认可这份“终结诉讼”的《行政裁定书》，依法向最高人民法院提出申诉。2000年3月20日，最高人民法院依法受理了农民提出的申诉，编为“（1999）行监字第273号”申诉案件，并要求省高级人民法院依法查处。

申诉理由

对终结诉讼的裁定不服，当年提出了如下申诉理由：

一、加重农民负担的危害后果

遏制“三乱”现象，彻底减轻农民负担，是党中央、国务院一直高度重视作为维护农村经济体制改革成果，促进农村稳定繁荣的一项重要工作。中共中央、国务院多次强调：农民负担重，已成为农村改革、发展和稳定的一个十分突出的问题，如不坚决加以解决，势必妨碍国民经济和社会发展计划，影响基层政权的巩固，危及国家的长治久安。全党务必从政治全局的高度看待这个问题，采取有力措施，切实做好减轻农民负担工作。

乡人民政府，灾年加重农民负担，其举措是和党的政策背道而驰。虽然最终退还了不合理税费，但造成的影响极为恶劣，直接损坏了政府的公信力。法治社会，任何行政行为必须依法才行。

二、直接裁定终结诉讼没有法律依据

浠水县的“千家诉讼”，全国影响巨大。黄冈中院为了社会的稳定，匆匆终结诉讼，可以理解。虽然司法的介入解决了大部分的问题，但并不彻底。

裁定终结诉讼的理由是“继续审理本案已无实际意义”。而按当时施行的最高人民法院《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》第六十四条的规定：“有下列情形之一的，中止诉讼：(一)原告死亡，需要等待其近亲属表明是否参加诉讼的； (二)原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；(三)作为原告的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的。中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。因本条(一)(二)(三)项原因中止诉讼满三个月，仍无人继续诉讼的，终结诉讼。

可见“继续审理本案已无实际意义”不是法定终结诉讼的理由。而原裁定引用的一百七十一条第（六）项只是规定“中止和终结诉讼可以使用裁定书”，明显适用法律错误。被告松山乡政府改变具体行政行为，原告不撤诉的，法院应当继续审理，根据查明的事实依法作出确认原具体行政行为违法的判决，而不是终结诉讼。

三、乡、村两级代表会议不能代替司法审判

村民的合法权益受到侵犯，拿起法律武器维权，启动行政诉讼程序，难能可贵，是社会进步的表现。对村民的起诉，不管其诉求是否合理，除法定终结诉讼的情形外，作为肩负审判职能的人民法院都要作出裁判结果，释明法律依据。而本案中，法院竟然依据松山乡和各村的代表会形成的《决议》，认为“诉争的问题已得到解决，继续诉讼已无实际意义”。

我国不实行“陪审团”制度，乡、村两级代表会也不能充当“陪审团”，更不能代替“合议庭”的职能。如果法院审理案件认为棘手或问题涉及面广，无法权衡利益关系时都要人大会、职代会、村代会、股东会等来决议后再定案的话，法院独立审判的权威将面临严峻挑战，最终伤害的是老百姓对整个司法体系的信赖。

乡、村两级代表会作出决议不能代表诉讼村民的民意，也并不能体现“少数服从多数”的议事原则。因为，村民代表和乡人大代表相对于农民来说，做出的决议只能体现“多数服从少数”。给村民代表一包烟或十元钱，就可以搞定其手中的神圣的“投票权”。媒体时常报道，并不鲜见。

因为，原审裁定欠缺事实和法律依据，特依法提出申诉，请重审此案。

鉴于政府后续的工作力度和诚意，没有再增加农民负担，诉讼的部分村民代表也被选举为村干部。加上农村税费改革的推行，村民切切实实得到了种田的实惠，最终放弃了申诉。

此案因影响巨大，和重庆跨桥案、广东湛江走私案、可可西里猎杀藏羚羊案等并列为“1999年度中国十大案件”。

当年，人大代表、政协委员纷纷就此案提出议案，学者们也向中央提出建议，请求尽快施行农村税费改革。不久，振奋人心的农村税费改革在全国试行，延续几千年的“种地交费”成为历史。如今种地不交钱，还有补贴。

 十几年后的一天，我出彩武汉，在一家餐厅吃饭。开发票时，当我报出律师事务所名称和税号时，老板说：“你认不认识一位名字叫‘褚中喜’的律师！”我一乐：“你怎么对这位褚律师这么有印象，是不是他坑了你？”老板只摇头：“不，不，不是的，他曾帮我们打过官司！”我问他：“你是哪个地方的！”，老板说：“我是浠水的。”

当我拿出身份证递给老板时，他一脸惊奇，把老板娘拉过来：“媳妇，你看，当年帮我们打官司的褚律师就在眼前，是不是很梦幻！”由于人数众多，绝大多数原告当初并没有见过面，能再次相遇，确实是缘分，老板决定免单，我仍付账，能被记住，我就已经很高兴了。

2019年一个夏天，老家的一位弟弟出差湖南，当他掏出居民身份证时，老板问他：“你是否认识老家也是你们云梦县的一位和你同姓的褚中喜律师？”老家的弟弟说：“褚中喜就我哥哥！”老板连忙和他握手：“我和你是半个湖北老乡，我是湖北浠水的，你哥哥还在读书时就曾帮我们几千人打过行政官司，一晃都二十年了，今日见到你，就像见到你哥哥，房费全免！”

老家的弟弟接通我的电话，告诉我他的“奇遇”。酒店老板结果电话，让我一定去湖南旅游，或春节再去浠水看看，他说自从那场官司结束后，党的惠农政策越来越好，越来越多，他家以及乡亲们的日子已经发生了翻天覆地的变化。

后来，又有几位学法律的大学生联系我，他们说是浠水的，父辈常向他们说起我，也提到1999年的那场官司，他们表示，毕业后也会选择做律师。

后记

在法学专业本科即将毕业时，我结合本案，写了一篇题为《农民负担案件的法律思考》的一万多字文章，作为自己的毕业论文。在武汉大学举行的论文答辩会上，著名行政法学者、博士生导师周佑勇教授对此文很有兴趣，五分钟的论文答辩会变成了近一个小时的学术研讨会。当然，最后周佑勇教授通过了我的毕业论文，给予了较好的评价。

“经常在报纸和电视上见到你，百闻不如一见，”答辩时周佑勇教授调侃我，又不忘鼓励：“好好干，你会成为出色的行政法律师的。”真是被周佑勇教授一言猜中，我确实成了行政法律师，但离“出色”还有很远的距离。

当年办理完这起案件后，又承接了许多的农民负担行政诉讼案件。

新一届中央政府领导班子，已经基本上解决了农民负担、计划生育等三农问题，精准扶贫也卓有成效，2020年将彻底消灭贫困。党中央、国务院让农民过上有地种、有钱赚、有饭吃的安稳生活的梦想正在逐渐成为现实。

我老家所在的村，二十二年前因为农民负担过重，引发行政诉讼。如今在地方党委政府的扶持下，已经建成为“湖北省新农村建设示范村”，这也是新时代农村变化的一个缩影。