褚中喜律师行政案例：公安机关不作为被判决违法并责令履职
摘要
果树被捣毁向派出所报警
答复说是村委会所为，属于承包纠纷
申请行政复议被区政府维持
法院认为必须继续查处违法行为
果树被毁最终通过行政赔偿诉讼解决
导读提示
一起冷链物流建设项目，需要拆迁村民房屋。建房手续有瑕疵的，村镇及建设方联动，打着执行《中华人民共和国城乡规划法》的名义，拆除干净。面对李军既有土地使用证又有房产证的房屋，建设方犯难。
此时有人出招，房子拆不了，不如声东击西，砍掉李军地里的果树，逼其签订拆迁补偿协议。2016年1月25日，一群不明身份的社会闲杂人员，控制住李军一家，将55颗果树全部砍掉。
李军报警，公安机关调查取证后，作出《不予调查处理告知书》，称“报警事项系因冷链物流工程在所在村建设，该村清理原告等人栽种的果树引起，系基于土地承包合同产生的果木砍伐纠纷，不属于公安机关职责范围”。
向区政府申请行政复议，区政府认可公安机关的说法，驳回复议申请。向法院起诉，法院认定，报警事项属于公安机关职责范围，应当对违法行为依法查处。为此，作出一审判决，撤销公安机关《不予调查处理告知书》和区政府《行政复议决定书》，责令公安机关在判决生效之日起三十日内履行法定职责。
案情回放
一天早起，李军发现，村里的各家各户，墙上突然被刷上一个大大的红色“拆”字，“拆”字还划上一个圆圈。似乎在骄傲地提示，拆也得拆，不拆也得拆。原来，一起冷链物流建设项目，需要征用李军所在村的土地和房屋。
很快，曾经平静的村子变得热闹起来，各种拆迁标语、传单、横幅随处可见，流动宣传车和村广播里传出的“依法拆迁、友情拆迁、人性化拆迁”的声音震耳欲聋。村里的长辈们调侃：“这阵势好熟悉啊！感觉时光倒流，有点像文革。”李军懵懵懂懂问：“文革到底是个啥样？”一位见多识广的大爷拍拍李军的肩膀：“你慢慢就会知道的……”
很快，村镇干部轮番上门做工作，要求李军配合征地拆迁，主动交出地和房屋。按给出的条件，一家人维持生计的果树，不值一年挂果卖的钱，两证齐全的独家小院，变成了村里统一建设的无证小产权房。
李军果断拒绝，这房屋是自己情感的归属，小院子里有自己栽的果树和花草，累了树荫下躺一下，小日子也很滋润。李军有很深的乡土情怀，觉得这个家，这个房屋，这个院长，还有地里的55颗果树，就是自己的全部精神寄托。而今，因为征地拆迁，平静的生活被彻底打乱。
村里没有办理乡村规划许可的房屋，纷纷接到强拆通知。村民虽老实本分，但也知道葫芦里装的是什么药，这分明就是以拆违之名代行拆迁之实。识时务者为俊杰，胳膊拧不过大腿，有的村民被迫妥协。
李军的房屋有两证，这一招数显然行不通。有人出歪主意：“他家的承包地，就说手续不全，他不配合拆房子，就去砍他的果树，看他一家以后怎么生活!”
2016年1月15日，一群身份不明的人，来到果树地，将正在劳作的李军和其父母控制住。志在必得地说道：“是要你们的房子？还是要你们的果树？拆迁安置协议就在你的眼前，只要肯签字，一切好商量。”“流氓”，李军怒不可揭，再次严词拒绝：“你们做梦”。
领头的人度着八字步，轻蔑地一笑，大手一挥：“砍！”一群人手持电锯冲进地里。碗口粗的果树，在电锯发出的沉闷声中一排排倒下，事后一数，不多不少，整整55棵。事后李军说道：“终于理解了一些被拆迁户为何不惜以死相博！都是逼出来的。”
此时，我已经代理李军等七户的房屋拆迁案，建议李军赶紧向公安机关报案，并索要《受案回执单》，这是典型的毁坏财物的不法行为。
2016年4月21日，公安机关作出如下《告知书》：
不予调查处理告知书
李军：
你于2016年1月16日向我局报案称果树被砍一案，不属于公安机关管辖范围。公安机关依法不予调查处理，请向其他有关主管机关报案、投诉或投案。
特此告知。
市公安局XX分局
2016年4月21日
这样的答复意见，显然就是不履行法定职责，我代理李军向区政府申请行政复议，要求撤销《不予调查处理告知书》，并责令公安分局立即履行法定职责，调查处理，惩治不法行为。
2016年7月20日，区人民政府作出行政复议决定，认为区公安分局在接警后积极取证，调查了解情况，已经尽到告知并说明理由的义务，维持公安分局分局作出的不予调查处理决定。办理过太多类似案件，这样的结论显然糊弄不了我。
接到行政复议决定，我代李军向区法院提起行政诉讼，将区公安分局和区政府列为共同被告，提出三项诉讼请求：一、依法撤销区公安分局《不予调查处理告知书》；二、依法撤销区政府《行政复议决定书》；三、责令区公安分局继续履行法定职责，惩治不法行为。
我提交的证据很简单，一份《报案回执单》，一份《不予调查处理告知书》一份《行政复议决定书》。
被告答辩
接到法院应诉通知书，区公安分局提交了《受案登记表》《权利义务告知书》、《不予调查处理告知书》《本地常住人口详细查询结果》《询问笔录》《调查》等证据，证明区公安分局履行了告知义务，作出《告知书》有事实和法律依据。同时提出如下书面答辩意见：
行政答辩状
答辩人：市公安局XX分局，住所地：市XX区和平街1号。
法定代表人：王建军，局长。
答辩人就李军提起的其他行政纠纷一案答辩如下：
《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条第一款第三项规定：“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理：…（三）对不属于公安机关职责范围内的事项，书面告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他有关主管机关报案或者投案。”
2016年1月16日，原告报警称其果树被砍。答辩人受案后及时出警，经调查取证后，认定原告报警事项系因冷链物流项目在原告所在村建设，该村清理原告等人栽种的果树引起，系基于承包合同产生的果木砍伐纠纷，不属于公安机关职责范围。答辩人依法作出《不予调查处理告知书》并向原告送达，告知原告向其他有关主管部门报案、投诉或投案。
答辩人在接到原告的报警及时处警，依法履行了受案、调查、回告等法定职责，依据调查的事实作出《不予调查处理告知书》，该告知认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、法律适用正确，依法应予维持。
综上，为维护答辩人的合法权益，请人民法院依法查明案件事实，作出公正处理。
此致
市XX区人民法院
答辩人：市公安局XX分局
2016年9月27
可见，区公安分局认为，这事管不了，作出的《不予调查处理告知书》符合法律规定，已经做到仁至义尽。
区政府的答辩，则更为详细，不但支持区公安分局的说法，还认为自己作出的行政复议决定程序合法，事实清楚，证据充分。
行政答辩状
答辩人：XX区人民政府，住所地：市XX区大路57号。
法定代表人：沈建一，区长。
答辩人就原告李军起诉区人民政府，请求撤销行政复议决定一案，提出如下答辩意见：
1.答辩人作出《行政复议决定书》符合法定程序。
2016年4月28日，答辩人收到原告提交的行政复议申请及相关材料。经初步审查，答辩人对该复议申请予以受理。5月4日，答辩人向原告的委托代理人寄送《行政复议受理通知书》。同日，向被申请人区公安分局（以下简称被申请人）送达《提出行政复议答复通知书》及行政复议申请副本。
2016年5月13日，被申请人向答辩人提交书面答复及相关证据、依据等。因情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，经负责人批准，答辩人决定将审理期限延长三十日并告知原告。
2016年7月22日，答辩人作出《行政复议决定书》，并分别向原告的委托代理人及被申请人送达。上述程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款、第二十三条第一款、第二十八条第一款以及第三十一条第一款等关于行政复议案件办理程序之规定。
2.《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确。
经答辩人审理查明，2016年1月16日15时许，原告报警称有人将其承包果园内的林木损坏。被申请人接警后指令派出所出警。经调查，证实系在建项目“冷链物流园”需要在原告所在村建设，原告的果园在建设项目用地范围内，因未能就果树赔偿协议达成一致,村委会成员在与原告多次沟通未果后，于2015年1月15日上午将其果树砍伐。
2016年4月21日，被申请人作出《不予调查处理告知书》，说明该案不属于公安机关管辖范围，并向原告送达。答辩人认为被申请人作出的《不予调查处理告知书》已经尽到告知并说明理由的义务，程序合法，处理适当。因此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出《行政复议决定书》，维持了被申请人作出《不予调查处理告知书》的行为。
综上，答辩人作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。原告的主张无事实及法律依据。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
此致
XX区人民法院
答辩人：XX区人民政府
2016年9月23日
律师意见
区法院对此案公开开庭审理，针对区公安分局和区政府的答辩理由，我提出了如下代理意见：
一、区公安分局管辖本案具有明确的法律依据
《中华人民共和国人民警察法》第二条第一款之规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”。 该法第二十一条规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”《治安管理处罚法》第二条之规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《刑法》的规定构成犯，由公安机依照本法给予治安管理处罚。”
《中华人民共和国人民警察法》第二条一款和二十一条第一款和《治安管理处罚》第二条之规定构成了公安机关的职责范围，也是李军要求区公安分局履行法定职责的直接法律依据。可见，李军报案事项属于区公安分局管辖范围。
二、本案并不属于农村土地承包合同纠纷
李军及祖辈都是该村，果树地是村里统一分的，耕种经营了近20年，从未有任何人和任何单位提出过异议，和村里也没有所谓的“农村土地承包合同纠纷”。至目前为止，村里从来没有任何一个村干部承认果树是村委会毁损，而且当天实施不法行为的歹徒都身份不明，何来“土地承包纠纷”一说！
本代理人认为，事发此案，和村镇组织实施的征地拆迁有关，如果确有土地承包纠纷，为何迟不发生纠纷，晚不发生纠纷，偏偏在征地拆迁时就发生了“纠纷”！再者，即便真存在纠纷，应当向法院起诉，由法院裁判。擅自砍毁果树，是对私有财产的不法侵犯，属于违法犯罪，当属公机关管辖。
三、安分局在征地拆迁中角色严重错位
除暴安良，打击犯罪，确保一方平安，是公安民警的法定职责。如同律师维护当事人的合法权益、法官依法公正裁判案件、检察官依法公诉刑事案件、消防员及时扑灭大火等一样，这是不容推卸的责任。
但区公安分局在参与本村的征地拆迁活动中，执法有轻有重：一是在当地组织的所谓违建强拆中，坐镇威慑，瓦解被拆迁人的心理防线；二是在村民人身或财产权面临威胁时，应当出警而不出警，或敷衍塞责。简言之，不该作为时乱作为，应该作为时不作为。
如此行政执法，缺乏正当性。如果公安机关的警力不是基于社会治安管理或公共利益的需要，而是选择性执法，那不是除暴安良，而是除良安暴，是公安角色的严重错位。
4.区政府的行政复议决定应当依法予以撤销
如上所述，本案属于区公安分局的管辖范围，区政府在行政复议决定中认定不属公安机关调查处理的案件，明显属认定事实不清，适用法律错误。其次，依据《行政复议法》及《行政复议法实施条例》之规定。负责行政复议的法制机构在拟定出行政复议决定后，应当报经本机关负责人审批或集中讨论作出，区政府没有提供证据证明其履行了这一法定程序，应当视为行政复议程序违法。
综上，李军提出的诉讼请求合法有据，请法院依法撤销区公安分局作出的《不予调查处理告知书》和区政府作出的《行政复议决定书》，并责令区公安分局履行法定职责，惩治违法犯罪行为。
法院判决
区人民法院经过审理，在查清事实、分清责任的基础上，依法作出如下一审行政判决：
本院经审理认为，《中华人民共和囯人民警察法》第二条第一款之规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条之规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯，由公安机依照本法给予治安管理处罚。”
本案中，原告以其所种植的树木被他人强行毁坏为由向被告报警要求处理，其报警事项符合违反治安管理行为的特征，属于公安机夫的管辖范围。被告具有依照上述规定受案并予以处理的职责。被告在接警后进行了受案、出警、调查取证工作，通过对王元举等人的询问笔录可以证实，原告的果树被毁坏，系因村委在未予原告就拆迁事项达成协议的情况下，组织人员进行强行拆除。
被告应当根据查明的事实，依照有关法律规定，依法作出处理。被告以原告报警事项系因冷链物流园在原告所在村建设，该村委清理原告等人栽种的果树引起，系基于承包合同产生的果树砍伐纠纷，不属于公安机关职责范围为由，依据《中华人民共和国森林法》的相关规定，作出《不予调查处理告知书》，应认定为适用法律法规错误，应予撤销。被告的行为构成不履行法定职责，依法应责令其限期履行。
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条之规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九条第一款规定：“复议机关决定维持原打政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性”。
本案中，被告区政府接受原告的复议申请并予以立案，在审查被申请人提交证据及依据的基础上作出复议决定并依法送达，复议程序合法，但其以被告作出的《不予调查处理告知书》已尽到告知并说明理由的义务，程序合法，处理适当为由，维持该告知书的行为错误，该复议决定应予撤销。
《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第二款，《行政诉讼法》第七十条第一款第二项之规定判决如下：
一、撤销被告区公安分局作出的《不予调查处理告知书》；
二、撤销被告区人民政府作出的《行政复议决定书》；
三、责令被告区公安分局于本判决发生法律效力之日起三十日内履行法定职责。
后记
公安民警在参与征地拆迁活动中，存在两个问题：一是在地方政府组织的征地拆迁中，滥用警力，坐镇威慑，瓦解被拆迁人的心理防线；二是在被拆迁人人身或财产权面临威胁时，应当出警而不出警，或敷衍塞责。简言之，不该作为时乱作为，应该作为时不作为。
有些被拆迁人把前一种现象形容为“不作为”，把后一种现象形容为“乱作为”。虽不赞成这种缺乏必要尊重的极端表述，但却能在一定程度上反映征地拆迁中警民关系不太和谐之客观现实。
除暴安良，打击犯罪，确保一方平安，是公安民警的法定职责。如同律师维护当事人的合法权益、法官依法公正裁判案件、检察官依法公诉刑事案件、消防员及时扑灭大火等一样，这是不容推卸的责任。
《中华人民共和国人民警察法》第二条规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”
两个“维护”和两个“保护”属于公安民警的义务，而“预防和惩治”既是义务也是权利，构成了公安民警的法定职责范围。
《中华人民共和国人民警察法》第二十一条规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”
条文中的“及时救助”和“及时查处”高度概括了公安机关面对公民遇到危难和报警应当及时地履行法律职责。“及时”二字是对履行法定职责的时间要求，即不能拖延或敷衍。如果法律明确规定了履职时间的，必须严格遵守，没有时间规定的，出于对相对人权利的及时保护，应当根据紧急程度，立即履行。
通过办理征地拆迁案件，感觉近十年来，征地拆迁矛盾并没有得到有效缓解。局部地方为了名义上的发展地方经济，实际上为个人捞取好处，动用警力，不顾补偿标准的合理性和合法性，进一步加剧征地拆迁矛盾，发生一些恶性死伤事件，影响社会稳定。
公安民警参与征地拆迁，并非所谓的“维护征地拆迁现场的治安秩序”。实践中，一旦有人依法制止或提出质疑，往往被公安民警以办案的名义给予控制，轻则治安行政处罚，重则以妨碍公务刑事拘留。
当征地拆迁现场出现破坏农田、毁灭庄稼、强拆民房、侵入住宅等不法现象时，公安民警多数情况无动于衷，选择性失明，睁只眼闭只眼，表现出超强的克制力。
公安民警参与征地拆迁，主要是在以下几个领域：一是在农村土地征用过程中，因农民对补偿标准不满或对征地行为是否合法提出质疑，阻碍施工时，公安民警及时出现；二是在城市国有土地上房屋征收时，因被征收人不同意搬迁，制止强拆，公安民警以维护治安为名出现；三是当被征收人认为补偿不合理，城管局以违建为名强拆时，公安民警以维护社会稳定为名现身；四是在城中村改造中，当被拆迁户依法对黑社会人员行使自卫权时，公安民警以制止打架斗殴为名出警。
此案的判决，具有重要的现实意义和示范效应，对征地拆迁中一些公安机关存在的有法不依、执法不严、违法不纠是一种警示。