褚中喜律师行政案例：建设局撤销行政许可闹剧在法院被终结

摘要

    早年建起的房屋面临拆迁

    当地想出“撤销用地行政许可”歪招

    当事人委托律师提起行政诉讼

    法庭上对方律师声称行政许可是骗取的

    法院以证据不足为由判决对方败诉

导读提示

白玉兰等四户拿着自己的身份证明等文件向村镇建设规划局申请了《建设用地规划许可证》，自己房屋也盖起来了，并早已入住，可是这时候建设局却以“提供虚假材料，采用欺骗手段非法获取《建设用地规划许可证》为由”作出撤销决定，废掉《建设用地规划许可证》。

而此时，房屋范围内的土地被列入征用范围，面临拆迁。如果《建设用地规划许可证》被撤销，意味着已建成的房屋成为违建，当地可以依法定程序强制拆除。白玉兰四户不服，委托我代她们将区建设局诉至法庭。

法院最终以“现有证据不足以证实白玉兰四户提供了虚假资料并采用了欺骗手段获取建设用地行政许可”为由，判决区建设局败诉，撤销了建设局作出的《关于撤销建设用地规划许可证的决定》。

案件回顾
    在农村或城乡结合部“城中村”生活过的人都知道，一些家庭，都是很多人，小孩长大结婚，有时候房子就会住不下。可是自从2008年1月1日《中华人民共和国城乡规划法》实施后，这农村盖房子可就不像以前那样，喊几个亲朋好友房子就盖起来了。现如今，盖房得拿到相关的规划许可才行。
    白玉兰眼看着家里的房子不够住，又恰好村里的其他人也想要盖房。于是，白玉兰就和那些人商量了一下，又问了问村里干部盖房子得拿些什么文件材料。在得到答案后，在2008年4月他们就一起向区村镇建设规划局以住房困难为由书面申请用地规划，申请150平方米住建房用地。
    2008年12月，村镇建设规划局向白红兰颁发了建设用地规划许可，一起申请的其他村民也都拿到了各自的建设用地许可。
    白玉兰的建房许可证上表明了，准许其在村里组建私人住宅用地面积150平方米，建设规模三层共450平方米。拿到了建设用地许可后，大家伙都干劲儿十足地去翻盖新房。
    只是，谁都没曾想到，原以为日子就这么能红红火火过下去的大家伙儿，却被区建设局兜头浇了一盆水。
    究竟发生了什么事儿？

2010年7月份的时候，区村镇建设规划局的上级区建设局作出决定，决定撤销白玉兰几人的《建设用地规划许可证》。建设局认为，白玉兰等人在申请用地规划的时候，提供了虚假申请资料，采取欺骗等不正当手段，因此作出撤销决定。并且这个决定还是邮寄给他们的。
    白玉兰等人收到撤销决定的时候先是愣了，在弄清楚这个决定是干什么的时候又怒了。明明就是真实材料却被人说是提供虚假材料，明明是合法的盖筑房屋却被他们说是不合法，并且还要面临被强拆的可能，白玉兰等觉得自己不能坐以待毙。
    向区建设局讨说法未果后，白玉兰几人准备就将区建设局给告上了法庭。何况建设局在决定书里也表明了：“如果不服本处理决定，可以自接到本《决定书》之日起六十日内向区人民政府或市住建局申请行政复议，或在三个月内直接向区人民法院起诉。”

接受委托

白玉兰先是咨询了当地律师，但是结果不是让她很满意。因为当地律师担心受到行政机关的行政干预，一般不方便代理当地的行政案子。所以，在白玉兰咨询的时候，当地律师的回答含糊其辞。
    白玉兰的一位朋友是我曾经的当事人，白玉兰一天到她家做客，正好看到报纸上有我点评的一个和她一样的案件。就这样，白玉兰觉得我代理这个案件很合适，就和另外同病相怜的三户一商量，决定共同聘请我代理这个行政官司。
    其他人听到消息说白玉兰要到找请北京律师打官司，有看热闹的，有隔岸观火的，也有在烦恼和犹豫要不要一起诉讼的。

村干部劝白玉兰：“民不跟官斗，是几千年的祖训，你们四个小老百姓想和区建设局打官司，要把撤销决定再撤销，法院会支持你们异想天开的想法吗！不觉得幼稚吗！法院院长和法官就不建房了！他们敢得罪区建设局的吗！”

村干部的几个疑问，并没有让白玉兰打“退堂鼓”，她曾看过电影《秋菊打官司》，她就不相信自己聘请了律师后还不如“秋菊”。
    白玉兰打通了我的电话。她说自己平时出远门少，请我百忙之中直接到当地，面议代理之事。因为是熟人介绍，二话没说，一天下班，到北京西站一车坐到当地。
    农村建房，一般都是在城区买不起房子的人，可能经济条件都不太好。所以，我没有坐飞机，超过当事人经济承受能力的交通工具虽然快捷，但于心不忍。最主要的是，白玉兰他们的房子就在市火车站附近。

我仍记得白玉兰那爽朗的性子，他们一行人见到我后，就争先恐后地告诉案子的进展情况，生怕我也像他们当地的律师一样，把他们拒之门外。我们找了一个很幽静的茶楼谈事。

 “都别急，慢慢说。”我宽慰这他们。
   “褚律师，他们太过分了！”白玉兰说着说着，就忍不住激动了起来，“你说说，我们明明都是拿着合法、真实地文件材料去申请的用地规划许可，现在他们说我们是假的，你说说，这可不就是在冤枉人么。”
   “是呀是呀……”其他人附和着，都在数落着对方的不是。
   “先说说到底是怎么一回事儿。”我给他们续了茶。
   “褚律师，是这样的……”
    听着白玉兰他们说了之后，才弄明白当地的真实意图。
    原来了，白玉兰房子所在的村要拆迁，白玉兰他们是新盖的房子，但凡是牵扯到拆迁，就没有说无纠纷的。于是，不知道谁想了这么一个歪主意，还真的就被有些人采纳了。
    先是区建设局下达了关于退还规划证件的通知，内容是：

因你不是该村拆迁农户，按照相关法律政策的精神，不符合申请在该村建设个人住宅的条件，故取得的《建设用地规划许可证》属无效证件。根据《中华人民共和国城乡规划法》和区监察局“（2010）监决字第1号”决定，希望你在接到通知之日起七日内到街道办事处城建办公室办理退还《建设用地规划许可证》及退款手续。
    当时就纳闷了，什么叫做“不是该村拆迁农户”？是因为姓氏不同还是说什么其他原因？写到这里的时候，我忽然想起来前段时间网上闹得沸沸扬扬的几个让人啼笑皆非的程序问题“请证明你妈是你妈，证明你是你”。
    北京有一家三口为了办理《出境旅游签证》，需要明确一位亲人为紧急联络人，当事人陈先生想到了自己的母亲，可是问题来了，他需要提供他母亲是他母亲的书面证明。
    为此，引起了全国各大网民的热议和讽刺，同时，总理对此表示深感滑稽。
    想到这里，我忽然忍俊不禁。

不过咱们言归正传，可能是见白玉兰他们根本就不买他们的账，建设局又来插一杠子。直接向白玉兰等四户下达了四份《关于撤销建设用地规划许可证的决定》。这一次的理由竟然是所谓的“提供虚假资料，采取欺骗等不正当手段”。

通过专业判断，我觉得这个行政官司，自己的能力应该能帮白玉兰等胜诉。

申请办证时，每人提供了自己的身份证，即便不是本村村民，并没有隐瞒，也不存欺骗。如果违法，也是区村镇建设规划局认可的。不能在办证收费时高高兴兴，一遇到拆迁，就说成所谓“采用欺骗手段骗取行政许可”，更何况房子早已建成入住。

这个案子不难，但是前提是区法院能够扛得住当地行政机关的压力，尤其是监察机关。

担心和白玉兰她们说得太深奥，她们也不明白，我简单地向说了案子结果的几种可能性。最终，正式签订委托代理合同。

随后，我起草四份诉状，分别代白玉兰四户将区建设局诉至法院。立案很顺利，区法院立案庭一路绿灯。

举证质证

行政诉讼中，最大的便利是举证责任倒置，即就诉讼所提出的特定事实主张，即被诉行政行为是否合法，由被告就案件的事实认定和适用法律正确承担举证责任，否则将承担败诉的法律后果。
    区法院是我当初办理行政案件经常去的一个法院，有一年，在该院代理十余起行政案件。当地经济发展状况虽然不算太理想，但区法院的行政审判工作还是不错的，以“敢判”著称，尤其是判原告胜诉。

行政庭的几位法官对我态度还算可以，他们觉得我在开庭时每次没有太多废话，能协助他们快速作出决断。一天，收到法院的出庭通知，我按期赶到当地。

开庭时，首先，建设局宣读了被诉行政行为，其次，我陈述诉讼请求及事实理由，最后，建设局进行答辩。

庭审很快就进入举证质证阶段，证据非常简单，我逐一向法庭出示，同时我作出简要释明：

证据一，当事人的《居民身份证》，用以证明原告的诉讼主体资格，是涉案《建设用地规划许可证》的权利人；

证据二，《建设用地规划许可证》，证明建房行政许可是原告合法取得的，根据政府信赖利益保护原则，该行政许可依法受法律保护；

证据三，《关于撤销建设用地规划许可证的决定》，证明被诉行政行为客观存在。
   “现被告方举证。”我举证完毕后，法官说道。
    区建设局的代理律师胸有成竹地说道：

证据一，原告的《用地申请书》，用以证明有隐瞒行为；

证据二，原告的《居民身份证》复印件，用以证明有欺骗行为；

证据三，《个人建房用地协议书》，用以证明原告隐瞒了事实真相；

证据四，《建设用地规划申请表》，用以证明原告误导区村镇建设规划局；

证据五，《行政处罚听证告知书》及邮件妥投回执，证明已依法履行听证告知及送达义务；

证据六，《听证会议记录》，证明已依法举行了听证；

证据七，《关于撤销建设用地规划许可证的决定》及邮件妥投回执，证明已作出撤销决定并已送达；

证据八，“（2008）49号”文件，证明我方作为区村镇建设规划局的上级主管部门有权撤销下级机关作出的《建设用地规划许可证》；

证据九，区纪委的《调查笔录》，证明原告以欺骗、提供虚假申请资料等不正当手段非法获得《建设用地规划许可证》。

法官发问，“双方对彼此证据有无异议？原告律师先说吧！”
    “对被告证据一到四真实性无异议，但对其证明目的有异议，我们认为其不能证明原告在申请用地规划时提供了虚假资料或采取不正当手段。对证据五无异议。证据六我们认为与本案无关。对证据七的真实性及关联性无异议，但对其合法性有异议。证据八对方应提供原件，证明力由法院酌定。证据九是行政行为作出之后取得，且与本案无关。”我进行反驳。

我回答后，对方也开始了质证，对我们提交的证据进行同样的抗辩。

法庭质证多数情况可以揪出是否作假证以及谁在“干扰”法官对证据采纳的过程。虽然我和对方律师在质证上扯嘴皮子功夫费了些口舌，但是好在法官听进去了我的意见。

法院认为：被告提供的证据一至四并不能直接证明原告弄虚作假；证据五并非被告所制作的文书，与本案无关，该份证据不予采信；证据六与本案无关，本院不予采信；证据七证明本案被诉行政行为的存在，予以采信；证据八被告虽未提供原件，但经本院核实与原件复印一直，其真实、合法，本院予以采信；证据九系被告作出行政行为之后调取的证据，该证据不予采信。

合议庭当庭对证据作出的评议，显然采纳了我提出的绝大多质证意见，这是一个好的开端，为最终胜诉奠定了坚实的基础。

律师意见

 举证质证之后，就被告作出的《关于撤销建设用地规划许可证的决定》的合法性，我发表了如下出庭意见，最终被区法院采纳：

一、原告在申请《建设用地规划许可证》时没有任何欺骗行为

根据城镇化进程的需要，非本村村民建房，在咸安城乡结合部大量存在。大多数临街的房屋在经营旅馆、酒楼、农家乐等，而原告等人的房屋全是自居，并非用于经营。原告在申请用地规划许可时提供了各自的真实身份证。

《建设用地规划申请表》上有所在村、乡镇规划办、镇政府、区村镇建设规划局等负责人签署的意见，足以证实各单位都看过了原告的身份证。对原告是否属于该村村民一清二楚，不存在所谓的欺骗或隐瞒的问题。

不能仅凭着原告等四户《建设用地规划申请表》上的所谓“笔迹”一样，就推定有欺骗行为。四户统一委托一人代为填写，并不违反法律的禁止性规定。

由此可见，对于原告的身份状况，是不是该村村民，被告等单位是心知肚明的，并没有提出异议。各单位为了利益，在《建设用地规划申请表》上签署的意见分别是：情况属实、同意上报、同意报批、同意办理等。

二、被告作出的《撤销建设用地规划许可的决定》缺乏正当性

1.区建设局的执法目的不端正

行政合理性是行政执法的基本原则，它要求行政机关不仅应当按照法定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定应符合法律的意图和精神，符合公平正义等法律理性。

本案所涉房屋被列为“拆迁范围”，区建设局不应越俎代庖，以“处罚”的名义代替“拆迁”。房屋早已建成并入住，区建设局平时为何不管？现在要拆迁，就“惦记”这些房子，其行政执法目的一目了然。

2.适用《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款错误。

被告撤销建设用地规划许可的法律依据是《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”之规定。

以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，其获得的利益不是基于对行政机关的尊重和敬畏而来的，相反，它是对行政机关怀有主观恶意，这种对行政机关的主观恶意不属于行政机关予以保护的范围，但本案并非如此。

所谓欺骗手段，是指明知自己的申请不符合行政许可的条件，故意采取弄虚作假的方法，造成行政机关在审查过程中的错觉，骗取行政机关作出准予行政许可的决定。以欺骗方式取得的行政许可，属于无效行政许可，应予撤销。

如前所述，被告对原告的身份状况是明知的，原告没有提供任何虚假资料，不属故意隐瞒事实真相或虚构事实、弄虚作假骗取行政许可。故被告正确适用法律的基础事实不存在，适用法律当然错误。

三、原告房屋早建成入住，政府信赖利益应受保护

  信赖保护原则，是行政机关诚信原则的延伸。被告作为规划行政主管机关，应该高效廉洁和诚信。被告下级区村镇建设规划局作出的建设工地规划许可应当具有稳定性，不得变化无常和溯及既往。

被告更不能根据自己的好恶、兴趣爱好、看着是否顺眼而肆意变更或撤销。并有责任依法采取措施保证原告的基于该行政许可已经建成并入住的房屋。这是诚信政府、责任政府的核心所在。

原告对被告颁发的《建设用地规划许可证》正当合理的信赖应当受到保护，被告不得擅自撤销。如今，由于新的建设项目看上了涉案房屋所在地块，只要审批手续齐全合法，原告等四户愿意积极配合。

只要拆迁安置补偿条件合理，能使原告等四户买到同地段的相同面积的房屋或重建，原告等是可以接受的。

综上，被告作出的《撤销建设用地规划许可决定》欠缺最基本的事实和法律依据，不具有正当性，应当依法予以撤销。

法院判决
    区法院经合议后，依法作出如下判决：

经审理查明，2008年4月，原告以住房困难为由向区村镇建设规划局书面申请用地规划，申请用地150平方米建筑房。
    2008年12月8日，区村镇建设规划局向原告颁发了建设用地规划许可证，准许其建私人住宅，用地面积150平方米，建设规模三层450平方米。
    2010年7月30日，区建设局作出《关于撤销建设用地规划许可证的决定》，认为原告在申请用地规划时，提供虚假申请资料，采取欺骗等不正当手段，故作出撤销其《建设用地规划许可证》的决定。
    本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条和第四十三条的规定，被告对其作出的行政行为应当负举证责任，并且应当在收到起诉状副本之日起十日内向法院提供。
    被告区建设局作出撤销决定，认定原告提供虚假资料、采取欺骗等不正当手段获取了《建设用地规划许可证》，然而被告提供的证据不足以证明原告弄虚作假。虽然区建设局在庭审后补充了相关证据材料，但因其超过了法定举证期限，本院不予采纳。
    为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1目之规定，判决如下：
    一、撤销被告区建设局作出的《关于撤销建设用地规划许可证的决定》；

二、诉讼费50元由被告承担。

除白玉兰外，另外三户也同时收到了区法院于2010年12月8日作出的《行政判决书》。被告区建设局在十五日的上诉期内没有上诉，一审判决正式生效，案件划上句号

后记

有时候也会庆幸，多亏行政案件的举证责任在被告。如果这个案子的举证责任在原告，我岂不是就要帮白玉兰他们证明“我就是我”。由这个案子，不由得思索一个普遍的社会现状，“门难进、脸难看、事难办”这些问题依然存在。
    河北网友称“去年在工商局办事，局长拿着我的身份证问我：谁能证明这身份证是你的？我的天啊” 搜狐网友7887381就建议这位网友：“那你为啥不问他，你怎么证明自己就是局长？名字相同相貌相似就是本人吗？虽然你坐在局长位置上，按照你的逻辑，你连问我的资格都没有。”
   “自己的事情有时候忍忍也就算了，但是遇到孩子的事情，父母却是一肚子气也不敢撒出来。有我和儿子的《户口簿》、《出生证明》、《独生子女证明》、《准生证明》、《结婚证》，我转户口时随迁的是我儿子，但办证大厅的一位女警察还是要我回老家开证明是我的亲生儿子。”广东网友“爱吃鱼”帖子饱含辛酸。

北京网友“心不痛才怪”同样是因为孩子的事情，“遇到过给孩子转户口，要开‘无犯罪记录证明’，孩子还不到一岁，想犯罪也难啊！奇葩”。遇到这种奇葩证明，也如同这位网友的网名一样，心不痛才怪。
    河南网友“泣幽鬼”则点名道姓地批评了郑州某街道办事处，称“在郑州该街道办事处换办理《独生子女证》，带了《身份证》《户口薄》《医保卡》、以前的《独生子女证》，办事员居然说不能证明我是我自己，必须要社区开个证明。当时我就想社区怎么能证明我就是我呢？”
    后来事情持续发酵，李克强总理痛斥：“证明‘你妈是你妈’是天大的笑话。”
有时候我会给朋友开玩笑，让那些行政部门多坐坐“被告席”，行政执法水平会马上进一步提高。玩笑归玩笑，在工作实践中，还真遇到过这样的事儿。
    那是安徽省的一个市，因为当事人的案件需要行政复议程序，可是政府部门就是不搭理我们寄出去的文件材料。行，文的不行咱就上法庭。在对方超过法定期限仍不履职的时候，我们直接一纸诉状告上了法庭，法院就是想帮他们都难，“行政不作为”是不争的事实。
    这不，到了后来，再寄出去的信息公开申请、行政复议、履职申请等材料，最起码都能收到回复，就是延期，他们也会做一个《延期通知书》。可见，行政复议和行政诉讼能够有效促进依法行政，避免“惰政”。

有些时候人都有一种惯性，那就是犯了错后第一个想到的是明哲保身，怎么把这个错推出去，几乎很少有人第一反应是反思自己错在哪。
    在生活中，有许多行业，是不敢犯错的地方。律师，医生、公务员，会计，审计员等，都是需要万分小心注意并去避免出错的一个行业，非诉律师一个审查错误，律所面临的可能是高达上亿元的索赔；医生面临的是一个生命，公务员面临的可能就是一个社会舆论。而我们除了宽以待人之外，更应该做的是严以律己。
    其实我更想说的是，虽然我是主做行政诉讼的，可是我觉得我和行政部门不应该是站在对立面的，可很多时候只代理原告的行政诉讼律师往往被行政机关视为了“找茬”。我个人认为不管是有些律师，还是有些部门人员，或许当大家都放下有色眼镜，心平气和的交流切磋，也许我们会变成亦师亦友的关系，共同促进法治进步。
    行政诉讼的律师需要在实践中被打磨，行政部门也需要在诉讼实践中促进依法行政，这样大家能共同进步。