褚中喜律师行政案例：补缴1.24亿土地出让金决定经诉讼被撤销

       

摘要

配合规划调整好地块置换偏远地块

   迟延交地十年后偏远地段成为闹市区

   市国土局提出补缴出让金1.24亿

   开发商的政府信赖利益该如何保护

   行政复议和诉讼迫使撤销补缴决定

导读提示

为了配合市政府的规划调整，新昆仑房地产公司顾全大局，同意将位于一线江景的开发地块置换到相对偏远的地方。市国土局事先拟定好的“互不找差价”合同。本着对行政机关公信力的高度信赖，新昆仑公司在土地置换合同上签字盖章。

随着城市的快熟发展，当初被开发商不看好的地块已经成为繁华闹市区。此时，市国土局突然变卦，要求新昆仑公司补缴置换差价1.24亿，当然遭到拒绝。面对如此“不知趣”的房产开发企业，市国土局果断作出正式决定，要求新昆仑公司在六十日内补交地价差1.24亿。

新昆仑公司高层觉得很离谱，决定通过正当的法律途径维护自己的合法权益，并联系上我。经过行政复议，省国土厅确认其中的7800万程序违法，4600万应当复议市政府。

日前，新昆仑公司已向省政府提出了行政复议申请，要求撤销其中的4600万部分。同时，并起诉了省国土厅，要求撤销避重就轻的行政复议决定，责令重作。

案情回放

新昆仑公司一家专门从事房地产开发的企业，深耕当地二十余年，让无数的普通家庭实现了安居梦。在取得良好社会效益时，公司的发展也突飞猛进，在当地成为响当当的房地产品牌，其开发的楼盘成为居民购房首选。

二十年前房地产市场远不如今天红火，当地为了改变城市面貌，解决居民住房需要，市有关部门招商引资，希望企业助一臂之力。新昆仑公司觉得既然政府鼓励，于是决定在房地产领域一显身手。

当初的房地产开发地块，没有多少开发商感兴趣，不像如今，一块偏僻之地，往往成为争抢的对象。1997年，一块相对偏僻的临江住宅用地，久无人问津。市国土局和新昆仑公司沟通，希望借新昆仑公司之力，打造成居民区，既解决就业问题，也解决市民安居梦，更能增加国家税收。

在市国土局的协助之下，经过一番复杂的审批手续，新昆仑公司正式取得该地块的开发建设权。在准备开始动工开发时，有关部门让再等等。一等七年过去，当初偏僻之地，成为与闹市区紧邻的一线无敌江景开发用地。

苦等七年，源于市政府的规划调整，新昆仑公司作为有责任的企业，得知实情后，没有过多计较，但相信政府在规划调整方案最终确定后，总得给新昆仑公司置换一处开发地块。

2007年初，市政府决定，新昆仑公司原获得的地块另有他用。市国土局和新昆仑公司商议，用另外一处稍小的开发地块置换，互相不找差价。眼睁睁看着原来的偏僻之地，好不容易变成一线江景地块，如今又要置换到其他偏僻地方，新昆仑公司虽有不舍，仍积极配合政府规划调整。

一晃十年过去，由于市国土局交地一再迟延，只到如今，置换的地块才一座座高楼拔地而起。昔日偏僻之地，如今再次成为闹市区，附近新建的山水一体化大型公园和景观带，让新建的房屋异常抢手。

麻烦也随之而来，市国土局发来通知，要求新昆仑公司补缴置换地价差4800万及增容地价差7800万。

通知中的理由是：我局重新审慎地对照了当年的法律法规及相关政策，认为：1.丽景天下项目以协议出让符合国家当时政策；2.对于置换用地地价问题，虽然在处理历史遗留置换用地问题的惯例是按等建筑面积计算，互不找差价。但两个地块存在区位优势差别，所以，应当补缴置换地价差4600万及增容地价差7800万，合计1.24亿。

新昆仑公司拿着这份通知哭笑不得，诚信和契约精神怎么就一文不值！一位当初反对地块置换的高管更是直言不讳：“公司处处为政府考虑，政府何时为公司考虑过？难道开发商都是‘唐僧肉’吗？”

牢骚归牢骚，新昆仑公司马上与市国土局联系，提出自己的反驳意见。2017年2月10日，市国土局还是作出如下决定：

 市国土资源局

关于丽景天下项目补缴地价的决定

                                                国土决（2017）36号

新昆仑房地产开发有限公司：

经我局研究认为，国有土地使用权出让事关国有资产及其他社会公共利益，应严格按照法律、行政法规以及其他有关土地管理的规范性文件执行，丽景天下项目土地置换未缴纳地价部分应按该项目所在位置征收土地出让金更为合理。

按此原则，根据《市政府关于印发市城镇土地基准地价的通知》《市人民政府关于印发市地价征收管理若干规定的通知》，你公司应补缴土地出让金4600万。

此外，该项目还应根据《市政府办公厅转发市规划局等部门关于清理和规范经营性项目增加容积率的意见的通知》相关规定，即应按招拍挂成交案例的100%征收土地出让金原则，你公司需补缴增容地价差7800万元。

综上，我局决定如下：

一、你公司应补缴丽景天下项目用地置换产生的土地出让金4600万、增容地价差7800万，合计1.24亿。

二、你公司应于收到本通知后六十日内交清上述应补缴的土地出让金及增容地价差。

如对本决定不服，可在收到本决定之日起六个月内向人民法院提起行政诉讼，也可在六十日内向省国土厅或市政府申请行政复议。

                               市国土资源局

                               2017年2月10日

新昆仑公司对此不服，在当地律师的推荐下，与我联系。

鉴于案件的特殊情况，决定先申请行政复议。在我看来，行政复议相对于行政诉讼最大的优势是，一旦被复议的行政行为被确认违法或撤销，对作为被申请人的行政机关而言属“一裁终局”，其不能起诉，只能服从。而申请人不服则可以起诉。

在行政复议机关的选择上，我更倾向于向省国土厅：

理由一，根据《市政府办公厅转发市规划局等部门关于清理和规范经营性项目增加容积率的意见的通知》的规定，土地出让和地价的增减，由市政府决定，委托市国土局具体实施。由此可见，补缴地价差决定很可能就是市政府决定的，向其申请行政复议，结果显而易见。

理由二，向省国土厅申请行政复议，一定程度上可以避开地方保护及行政干预。既便最终省国土厅不支持我方复议请求，也可以选择在复议机关所在地的法院起诉，避开了当地法院。在我看来，省城法院的行政审判水平往往比地级市法院要强一些。

在六十日的行政复议期的最后一天，我来到省国土厅，正式递交行政复议申请。因为曾有过切磋，工作人员对我倒算热情，政策法规处负责人拿出上等茶叶，共同品尝。

代理意见

行政复议正式受理十日内，市国土局提交了相关证据和答辩意见，根据这些证据及答辩意见，我提出了如下代理意见：

一、《土地出让协议》合法有效，不能擅自变更

涉案土地置换，是由于市政府进行整体规划调整，新昆仑公司按照市政府和市国土局的要求，将已合法取得、拟开发建设土地的使用权置换成现在开发的丽景天下目用地使用权，并根据市国土局的要求签订协议。 

该协议是由市国土局提出要约、经其同意之后所签订的合同，双方作为平等的合同主体，其权益均受法律保护。非经双方协商一致或申请人同意，任何一方无权、也不得擅自变更或解除。

市国土局在合同已经履行完十年之后，以单方作出补缴地价决定的形式要求增加新昆仑公司合同约定之外的义务，该行为属于无理的单方变更合同行为，其行为不具有正当性。

二、地块置换实际上使新昆仑公司利益受损

因被市政府规划调整需要，对新昆仑公司原用地进行置换而签订协议，实质上使新昆仑公司利益受到巨大损害，置换土地的结果是新昆仑公司让渡了巨额的财产利益。因此，置换土地不存在使公共利益受损或国有资产流失的问题。

从土地面积上对比而言，原地块面积从7000与平方米下降到丽景天下项目用地5000余平方米。从区位优势上而言，调整置换前的项目用地位于一线江景。

也正因为新昆仑公司置换后的利益是受损的，市国土局才在置换时强行单方决定“互不找差价”。如果按照当时的情形分别计算地价，置换后，应当退还新昆仑公司巨额价差。如今擅自改变计价原则，单方要求“加价”，显属无理，违背基本诚信。

三、补缴地价决定缺乏正当性及合法性

无论作出的补缴土地出让金理由多么冠冕堂皇，都属于有约不守的失信行为。任何单方要求新昆仑公司承担义务，除非有合同约定或法律明确规定，否则就是践踏诚信行为。

中央一直高度重视政府诚信建设，多次提出加强政府诚信、社会诚信，强调建立健全社会征信体系，褒扬诚信、惩戒失信。政府机关及其工作部门既是制度的制定者、执行者和维护者，更是诚信的示范者。政府的诚信，是社会信用体系建设的重要一环和关键，也关系民主法治、公平正义，影响着政府的公信力。

四、补缴地价决定使得新昆仑公司信赖利益受损

新昆仑公司交纳土地出让金，取得约定地块的土地使用权进行房地产开发，其实质就是一种特殊的行政许可。新昆仑公司取得的许可权益和可期待利益均受法律保护，这是我国行政法领域一再强调的政府信赖利益保护原则。

依法律规定，行政合同一经签订，具有当然的确定力、约束力，非有法定事由和非经法定程序不得随意解除或变更。在合同签订、履行十年之后要求新昆仑公司在合同之外再缴纳高达1.24亿的土地出让金，显然有悖于政府信赖利益保护原则。

五、补缴地价决定无职权依据，属超权行为

对于促进依法行政，推动法治诚信政府建设，李克强总理多次提到“行政机关必须做到法无授权不可为”。也就是说，行政机关的任何行为，必须要有职权法律依据。否则，就是超越权限滥用职权的不法行为，应当被依法撤销或确认违法。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九、十条规定，土地使用权出让有县市人民政府负责，有计划地实施。《市地价征收管理若干规定的通知》第二十七条规定，市人民政府委托土地主管部门审批建设项目涉及地价、地价减免、配套费减免。

显然，即便新昆仑公司应当补交所谓的土地使用权出让金，有权作出决定的机关只能是市政府，市国土局无此权限。另外，市国土局也没有提交证据证明其作出补缴决定获得了市政府的授权或委托。因此，应当推定市国土局属于超越滥用行政职权。

六、补缴地价决定无法律依据，适用法律错误

根据《立法法》第八条第一款（七）项之规定，对非国有财产的征收或征用，只能由全国人大制定的法律来设定。本案中，要求申请人补缴土地出让金，实质上就是对新昆仑公司非国有财产的征收。

通过补缴土地出让金决定的内容可看出，要求补缴土地出让金并非依据全国人大通过的法律，而是依据《市政府关于印发市城镇土地基准地价的通知》《市人民政府关于印发市地价征收管理若干规定的通知》《市人民政府办公厅转发规划局等部门关于清理和规范经营性项目增加容积率的意见的通知》。这些都是层级不够的规范性文件，显然，适用法律错误。

七、用行政权力单方变更合同危害极其严重

不论是作为行政相对人的新昆仑公司，还是作为行政机关的市国土局，都应当要有最基本的契约精神，对已经签订的协议要严格遵守。签约后，新昆仑公司已经依约足额支付了土地出让金，市国土局也交付了土地，事实上协议在十年前已经实际履行完毕。

如今，市国土局利用行政机关的优势地位，要求新昆仑公司补缴土地出让金，堪称开创全国之先河。如果其错误行政行为不被撤销，将会引发其他政府机关纷纷效仿，强征恶要，土地出让交易安全荡然无存。房地产开发企业将永无宁日，法治社会绝不允许出现这种乱像。

八、取得土地使用权符合当时的相关规定

市国土局在作出的《通知》中已明确载明“我局审慎地对照了当年的法律法规及相关政策，认为丽景天下项目以协议方式出让符合国家当时相关政策……”可见，丽景天下项目土地使用权的取得方式合法，应当受到法律保护。

新昆仑公司和市国土局签订协议的前提是“互不找差价”，这是市国土局当初对新昆仑公司作出的承诺。因为当初需市政规划需要新昆仑公司的配合，且如选择“互相计算地价”的结果将是市国土局退款给新昆仑公司。可见，新昆仑公司在当时不仅没有话语权和决定权，且还应“要求”作出利益让渡和牺牲。

如今，市国土局要求新昆仑公司补缴土地出让金，又独断专行地对新昆仑公司选择性适用不同的政策和计价方式。这是典型“翻手为云、覆手为雨”，严重损害政府公信力，十分不可取！

九、作出的补缴土地出让金决定程序严重违法

市国土局作出补缴土地出让金决定的依据之一就是《市人民政府办公厅转发市规划局等部门关于清理和规范经营性项目增加容积率的意见的通知》，如前所述，该通知只是一个规范性文件，法律层级效力不够。

既便按照这个所谓的通知，市国土局在作出补缴增容地价决定之前，首先应当研究并提出项目增容地价方案，经市规划局汇总后提交市土地管理委员会审议，市土地管理委员会审议通过后，由被申请人向社会公示。本案中，市国土局并未提供报经市土地管理委员会审议的证据材料，应当推定程序严重违法。

十、要求补缴增容地价差7800万的理由十分荒唐

市国土局认为当初对容积率费按80%计算有误，这是十分荒唐的。这一个标准本来是市国土局根据当初已经确定的时间点及该时间点所适用的计价规范自行确定的，不存在失误的问题，也不存在重大误解。

另外，即使适用的文件在时间点上有差异，也是市国土局违反合同约定，不按约定时间交地，一再推迟所造成的。不能在自己违约后，又将因违约造成的失误转嫁给新昆仑公司，既有失公允，也属渎职。

综上，依法成立的《土地出让协议》受法律保护，市国土局作出的补缴土地出让金决定，欠缺最基本的事实和法律依据，不具有正当性，超越职权，程序严重违法，且认定事实和适用法律错误，使新昆仑公司的政府信赖利益受损，应当依法予以撤销。

复议决定

在提出上述代理意见后，我又在网上找到一些相同或类似的案例，尤其是政府信赖利益保护和行政合同不得擅自变更方面的案例。这些案例的裁判理由对本案具有重要的参考价值。借办理其他案件，我又顺道去过省国土厅几次，当面陈述自己的观点和意见，电话沟通基本上每周一次。

律师办理行政复议案件，陈述观点有时必须当面。沟通也需要一些工作技巧，在轻松的氛围下，提出自己的观点和主张，一般时间不宜过长，掌握好重点。边聊新闻趣事，边聊案情，效果会更好。比如先聊法国总统娶了大自己二十六岁的高中老师，再把话题转移到案情上来，沟通起来就不会拘谨和生硬。

在递交行政复议申请后，律师如果对案件不闻不问，不理不睬，往往难以有预期的结果。在我看来，如果自己不够重视，行政复议机关就会轻视；如果自己没有信心，复议机关就不会上心；如果自己不能积极，复议机关就会消极。

省国土厅在法定期限的最后一天，作出行政复议决定，其理由如下：

本机关认为：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行”，第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”

《协议出让国有土地使用权规定》第十二条规定“协议出让土地方案和底价经有批准权的人民政府批准后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商，协商一致且议定的出让价格不低于出让底价的，方可达成协议。”

按照上述法规、规章规定，市、县人民政府负责土地使用权出让工作，在协议出让国有土地使用权工作中，国土资源部门拟定的协议出让土地方案和底价应当报经有权人民政府批准。

本案被申请人作出《决定》，是在被申请人与受让人签订土地使用权出让合同与补充合同、受让人已经履行缴纳土地使用权出让金的情况下，要求该宗地的受让人再次补缴土地出让金1.24亿，其中置换用地的地价差为4600万，增容地价为7800万。

《市人民政府关于印发市地价征收管理若干规定的通知》第二十七条规定：“市人民政府委托市土地行政主管部门审批建设项目涉及地价、地价减免、配套费减免事项。”依据该条规定，被申请人依据市政府的委托，作出补缴置换用地的地价差4600万。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五定"行政机关委托组织所做的行政行为，委托的行政机关是被告”之规定，被申请人作出该行政行为的法律效果应当由市人民政府承担，申请人对该补缴置换用地的地价差的行政行为不服应当以市人民政府为被申请人提起行政复议。

《市人民政府办公厅转发市规划局等部门关于清理和规范经营性项目增加容积率的意见的通知》第四点“工作程序和要求”规定“(四)市国土房产局根据市规划局函告，研究提出项目增容地价方案。(五)市规划局汇总申请项目清单、规划审核意见、增容地价方案提交市土地管理委员会审议。(六)市土地管理委员会审议通过后，由市国土房产局向社会公示。”

被申请人作出补缴增容地价的决定，应当研究提出项目增容地价方案，经市规划局汇总后提交市土地管理委员会审议，市土地管理委员会审议通过后，由被申请人向社会公示。本案行政复议答复期间，被申请人未提供报经市土地管理委员会审议的证据材料，应当认定为被申请人作出补缴增容地价7800万的行政行为，未经过市土地管理委员会审议通过，属于违反法定程序的行政行为。

综上，依照《行政复议法》第二十八年第一款第(三)、(四)项和《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定。决定如下

一、驳回申请人对市国土局作出补缴置换用地地价差4600万行政行为的行政复议申请；

二、市国土局作出补缴增容地价7800万元的程序违法，责令市国土资源局六十日内依法重新作出决定。

如不服本行政复议决定，可在收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

  省国土资源厅

  2017年7月7日

省国土厅就同一行政决定，在行政复议决定中进行两部分处理，一部分认为4600万属于市政府委托市国土局实施，参照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，应当以市政府为被申请人；一部分又认为7800万属于程序违法，这样的行政复议处理方式很罕见。

省国土厅可能认为这么做很精明，一方面想把4600万这部分踢给省政府，认为既可不得罪新昆仑公司，也照顾了市国土局的情面。另一方面又对7800万部分仅以程序违法，责令市国土局重做决定。

如此一来，省国土厅认为4600万部分新昆仑公司可以向省政府复议市政府，7800部分则可以等着市国土局作出新决定后再行处理，新昆仑公司不会向法院起诉行政复议决定，避免成为行政诉讼被告。

接到行政复议决定，我当即向新昆仑公司高层及法律顾问提出了下一步工作建议：1.向省政府复议市政府，要求撤销4600万部分；2.向法院起诉省国土厅，要求撤销行政复议决定，责令重新作，对补缴土地使用权出让金决定进行实体审查，直接作出撤销决定。新昆仑公司及与我一并代理此案的该公司法律顾问同意了我的建议。

继续推进

2017年7月19日，来到省政府申请行政复议。门卫不让进省府大院，让先电话联系。虽然其他政府机关并不如此，仍尊重门卫，遵守门卫制度，按门卫的要求官网上查找法制办电话。

按照最严谨的计算，我把当日确定为最后复议期，不希望以后就复议期限问题节外生枝。先后拨打电话几十次省政府法制办网上公开的行政复议处电话，直到下班，以失败告终。先是感觉有人接听，不出声，随之挂断；再打，电话里时传真机声音，然后自动挂断；最后，无论怎么打，电话里传来的都是“您拨打的电话正在通话中”。

为了锁定行政复议期，只得到附近的邮局给作为省政府法定代表人的省长及法制办负责人各邮寄了一套复议申请材料。宁愿相信法制办当日确实特别忙，或者正在开会，或者办公室工作人员都外出，而决不相信依法行政工作是从拒绝接听电话开始。只有以积极的心态去理解行政机关工作人员，内心就会平静。

第二天，热浪滚滚的省城，骄阳似火，再次来到省政府。好心的门卫给了我一个内线电话。我打过去，是省政府大院总机，工作人员给了我一个法制办的电话。打过去，一位自称姓陈的女士接听的电话。

我问她：“为何官网上公开的法制办行政复议处的电话打了几十次，要么无人接听，要么转入传真机，要么接通后挂断？”

她说：“可能是电话有故障。”

我要她到门房来取行政复议申请书及证据材料，她说让我直接邮寄，以便确定行政复议递交时间，法制办不接受当面递交的复议申请。我告诉她，依据《行政复议法实施条例》之规定，行政复议可以当面递交，也可以邮寄，选择当面递交是申请人的权利，行政复议机关无权拒绝。

在我的坚持下，她来到省政府大院门口取走了我申请行政复议的全部资料，交接时还算客气，律师的尊严有时需要用争取。两个小时后，我收到短信提示，邮寄给省长和法制办的行政复议申请材料已经被正式签收。

之所以邮寄后再亲自递交，一是新昆仑公司的特殊要求，二是避免以后就内设复议机关是否收到复议申请发生争议，没必要就此问题再浪费口舌。有些行政机关在不按期限作出行政复议决定被诉后，都说法制机构没有收到，邮寄给法定代表人不算数。

38度的高温，如果遇到敷衍的工作人员，很容易火冒三丈。有的行政机关办公室温度可能如同冬天，和室外完全是冰火两重天，工作人员对办理正当事务的人员尽量按照规定的程序办理。值得感谢的是省政府门卫工作人员，第一天下午为我倒水，安排在空调下休息，不然真是容易中暑。

离开省政府，来到市中级法院，就诉省国土厅的行政复议决定和立案庭沟通，并呈上了如下法律意见，建议市中级法院管辖此案。

 关于本案更适合由中级法院管辖的建议函
市中级人民法院：

在新昆仑房地产开发有限公司与省国土资源厅因不服“国土资复决（2017）27号”行政复议决定一案中，我受新昆仑公司委托向贵院起诉。就级别管辖问题，建议由贵院直接审理本案更加适宜。简要理由：

一、本案涉案标的额多达1.24亿
     本案的被告虽不是县级以上人民政府，但作为被诉行政行为的行政复议决定涉案标的额多达1.24亿。《中华人民共和国行政诉讼法》虽然没有以标的额确定级别管辖的规定，但根据《最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的意见》第九十七条“人民法院审理行政案件可以参照民事诉讼”之规定，贵院管辖本案于法有据。

在我曾代理的席永海等不服新疆自治区林业厅作出的总额达1.2亿的行政处罚一案中，乌鲁木齐市中级人民法院是以标的额为由管辖了该案。提出此案例，只是作为参考。当然，法院都是相互独立的，有各自的评判标准。
     二、便于贵院以后统一裁判本案
     本案被诉行政复议决定将作为同一复议对象的补缴土地款决定，作了两部分处理。其中之一，认为市国土局作出的补缴置换用地价差4600万这一部分是受市政府委托实施，因此应以市政府为被申请人申请行政复议。
     我方已向省政府申请行政复议，如省政府作出的复议决定，我方不服，必定会向贵院起诉。为了避免上下级法院作出相互矛盾的裁判，统一由贵院管辖本案更为适宜。
     综上，根据行政诉讼可以参照民事诉讼之规定，结合本案具体情况，本案由贵院管辖符合客观实际和立法目的。
                         委托代理人：北京市万博律师事务所
                                                         褚中喜 律师
                                                              2017年7月20日

随后，我再赶到区人民法院提交立案材料。要在平时，能当天交费立案，是最佳结果。但我建议立案庭暂时不立案，先请示市中级法院，争取将案件向上移送。法官问我理由？忙拿出事先准备好的“关于将此案移送福州中院的建议函”。他一看，竖起大拇指：“如果能成立，我们少一个案件，你们提高审级的愿望实现，皆大欢喜，我们向福州中院先请示试试吧！我给你出具一份收件单，固定起诉时间！”

做律师有时不能局限于法律条款，许多情况下可以变通，这就需要律师去争取，律师的价值往往就体现在最优的方案。不可能的事情竭尽全力用智慧去努力，争取不一定会成功，不争取绝对不可能成功。

先到市中级立案庭，目的是沟通，让负责人知道这件事，留下书面法律意见，这叫先入为主。再到区法院提交立案材料，建议其向市中级法院请示，如此以来，成功的概率就会变大。因为许多基层法院其实并不喜欢疑难复杂的案件，尤其是行政案件，律师要学会创造条件，给基层法院把案件移送到上级法院架设一座“桥梁”。虽经努力，最终市中院将案件裁定至区法院管辖。

在区法院正在审理中，市国土资源局根据省国土厅的“国土资复决（2017）27号”行政复议决定书，于2017年10月13日重新作出如下决定，仍然要求补缴增容地价差7800万：

 关于丽景天下项目补缴地价的决定

                                                国土房（2017）486号

新昆仑房地产开发有限公司

根据市土地管理委员会2017年第七次会议精神，丽景天下项目应补缴土地出让金1.24亿元(其中未交地价部分应补缴纳地价为4600万元，增容部分应补缴地价为7800万元)，我局已于2017年9月15日将《关于新昆仑房地产开发有限公司“丽景天下项目”补缴地价差的公示》在我局网站上对社会公示，公示期至公示期间我局未收到异议。经研究，我局决定如下请在收到本决定后六十日内补缴丽景天下项目增容地价差7800元，丽景天下项目用地因置换产生的地价差4600万元，依照“国土房（2017）36号”文件执行

如对本决定不服，可在收到本决定之日起六个月内向区人民法院提起行政诉讼，也可在收到本决定之日起六十日内向省国土厅或市政府提起行政复议

市国土资源局

2017年10月13日

对这份出乎意料之外的补缴决定，新昆仑公司再次向省国土厅申请行政复议。在诉讼中，省国土厅和省政府各自以“复议的结果需要以法院的最终诉讼结果为依据”为由中止了两案的复议审理程序。

诉省国土局不服复议决定一案，最终被一、二审法院驳回，法院认为省国土厅的处理是正确的。我当即将行政判决提交给复议机关，申请恢复行政复议程序。

案件尾声

自知理亏的市国土资源局于2018年9月18日作出如下决定，将补缴低价差4800万和补缴增容低价差7800一并撤销：

关于撤销“国土房（2017）36号文件”的决定

国土房（2018）469号

新昆仑公司

根据省国土资源厅下达的“国土资复决（2017）127号”《行政复议决定书》及市中级人民法院“(2018)X01行终342号”《行政判决书》等意见，经研究，我局决定撤销“国土房（2017）36号”《市国土资源局关于丽景天下项目补缴地价的决定》。

市国土资源局

2018年9月18日

2018年9月25日，省人民政府依法作出如下行政复议决定：

本机关认为:《中华人民共和国行政复议法》第九条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”

本案中，“国土房（2017）36号”决定于2017年2月10日作出，申请人根据该决定告知的行政复议救济途径，于2017年4月7日向省国土资源厅申请行政复议省国土资源厅于2017年7月7日作出“国土资复决(2017)27号”《行政复议决定书》，告知申请人对第三人作出补缴置换用地的地价差4600万元的行政行为不服应当以市人民政府为被申请人提起行政复议。

申请人即于2017年7月19日向本机关邮寄相关行政复议申请材料，符合上述规定，并未超过法定行政复议申请期限。因此，被申请人及第三人主张本案申请人的行政复议申请已超过法定期限的主张不能成立。

《市人民政府关于印发市地价征收管理若干规定的通知》（2005第80号）第二十七条规定:“市人民政府委托市土地行政主管部门审批建设项目涉及地价、地价减免、配套费减免事项。”《省行政执法程序规定》第十一条第一款第（五）项规定:“被委托人必须以委托机关的名义和委托的权限行使行政执法权。”

据此，第三人作出“国土房(2017)36号”决定，其中要求申请人补缴丽景天下项目用地置换产生的土地出让金4600万元，系受被申请人的委托，应当以委托机关即被申请人的名义作出。

本案中，第三人却以自己名义作出“国土房（2017）36号”决定，要求申请人补缴丽景天下项目用地置换产生的土地出让金4600万元，违反职权法定原则，属于超越职权。在行政复议过程中，因第三人自行撤销了“国土房（2017）36号”决定，该行政行为已不存在。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第4目和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条的规定，本机关决定如下

确认“国土房（2017）36号”决定中关于要求申请人补缴丽景天下项目用地置换产生的土地出让合4600万元的决定违法。

如不服本行政复议决定，可在收到本行政复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

2018年9月25日

省人民政府