褚中喜律师行政案例：市政府认为行政协议不能复议被判败诉

摘要

不服行政协议申请行政复议被驳回

王女士起诉省城所在地的市政府

一审王女士胜诉，市政府提起上诉

高院也认为行政协议是复议受案范围

驳回上诉，维持原判，成为示范案例

导读提示

王女士对区政府对国有土地上房屋实施的征收行为不服，同时也认为其作为卫生院医生的丈夫被迫与街道办事处签订的《房屋征收安置补偿协议》无效，就两件事同时委托律师向省城所在地的市政府递交复议申请。

市政府认为，本案征地拆迁主体是区国土规划局，应以其被申请人申请行政复议，同时行政协议不属行政复议的受案范围，驳回复议申请。王女士不服，向市中院起诉市政府，要求撤销驳回决定，责令重新处理。

市中院认为，区政府是适格被申请人，行政协议也是复议的受案范围，判决撤销市政府作出的《行政复议决定书》，责令其重新处理。市政府不服，提起上诉，二审驳回上诉，维持原判。

案情回放

王金珍的房屋面临拆迁，因为其认为补偿价和安置条件不合理，一直不同意搬迁。这时街道办事处抓住了王金珍的爱人是卫生院医生的软肋，逼迫其签订协议，否则回家“永远休假”。爱人为保住这份工作，被迫妥协。

王金珍知道后，气不打一处来，恨爱人的懦弱。她决定自己为自己讨说法，在熟人的介绍下，她联系上我，于是启动法律程序。

2016年11月29日，我代王金珍向市政府递交申请行政复议，复议请求为：

1.确认区政府对王金珍的国有土地上的房屋实行行政征收行为违法；2.确认其爱人与街道办事处签订的房屋征收补偿安置协议无效。

2018年1月24日市政府作出如下“X政复决（2018）第22号”《行政复议决定书》，并于同日送达给王金珍。《行政复议决定书》认为：区国土规划局负责全区范围内征用集体土地上房屋征收拆迁管理工作。

《区政府关于同意航空投资项目集体土地上房屋征收补偿安置方案的批复》（X政函﹝2016﹞134号）载明，区国土规划局应当按照《安置方案》确定的征收范围及征收补偿标准进行征收补偿，由区国土规划局与杨柳街签订包干协议。

区国土规划局下属的区土地储备中心与杨柳街办事处签订《航空投资项目集体土地上房屋征收补偿包干协议书》，甲方区土地储备中心作为房屋征收工作的出资人和法定主体，乙方杨柳街办事处作为房屋征收工作的实施单位和责任主体。

综上所述，被申请人不是航空投资项目房屋拆迁的责任主体，区国土规划局才是航空投资项目房屋拆迁的责任主体。房屋征收实施部门杨柳街办事处在实施集体土地房屋征收补偿安置过程中，将申请人国有土地上的房屋以集体土地上房屋拆迁补偿方式进行了征收补偿，法律后果应当由区国土规划局承担责任，故申请人应当以区国土规划局为被申请人提起行政复议。

关于申请人提出的确认《补偿安置协议》无效的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定，行政复议的受案范围是行政机关侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为，《中华人民共和国行政复议法》上规定的具体行政行为尚不包括行政机关签订、履行协议的行为，且该协议已经履行完毕。

因此，该协议审查不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议范围。因此，本机关决定：根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回申请人的行政复议申请。

一审开庭  代理意见

王金珍对该复议决定不服，于2018年2月6日提起诉讼。在市中院的开庭当天，就本案的事实认定和法律适用，我提出了如下代理意见：

一、涉案行政复议决定混淆行政复议中所争议行为

市中院作出“（2017）X01行初144号”判决和省高院于2017年12月12日作出“（2017）X行终1015号”行政判决仅查明杨柳街道办事处系房屋行政征收实施单位，但并未否认区政府作为全区行政辖区国有土地上房屋征决定机关，即区政府是否曾作出涉案行政征收行为决定这一事实，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

本案行政复议正是根据区政府2号决定的自认行为所提起的，因此，市政府应当就区政府的行为是否构成滥用职权作出行政征收行为进行审理，而并非重点审理杨柳街办事处的房屋征收实施行为，两者从本质上有根本区别，也分别具有可诉性，在本案中并不能予以混淆。

二、复议决定认定征收主体为区国土规划局无依据

从区政府作出的“X复不字（2016）第2号”《行政复议决定书》，一目了然，区政府在本案行政复议申请前就自认涉案房屋征收行为由其负责；此外，在市国土规划局作出的“X土资规复决（2017）4号”《行政复议决定书》中，查明区国土规划局并非涉案土地上房屋征收决定主体，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第一款第（四）项规定,对已经依法证明的事实,法庭可以直接认定。

据此，已有生效法律文书确认区政府系涉案行政行为决定主体，应予以认定，市政府在行政复议决定中的认定，与本案基本事实不符，不应采信。至于，144号、1015号判决所查明的事实如前文所述，与本案无关联性。

三、行政协议已属于行政诉讼的受案范围

新修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日正式实施，对许多问题作了大量调整，以适应司法实践中的不断变化，尤其是扩大了行政诉讼的受案范围，其中在第十二条第一款（十一）项明确将行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为纳入了行政诉讼的受案范围。这一变化，让一直备受争议的“行政协议是否属于行政诉讼案件”得以正名。

由于立法计划的相对滞后性，许多条款与现实情况格格不入的《中华人民共和国行政复议法》没有及时得到修改，尤其是未将行政协议明确写进该法，列为行政复议的受案范围。根据新法优于后法的法律适用一般原则，不能死板地认为只有《中华人民共和国行政复议法》第六条列举的几种行政行为才能纳入复议范畴，对其他行政争议不予理睬。

同时，不要忘记和忽视了一个问题，该法第六条第一款（十一）项对行政复议范围也作了“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”的兜底条款。更不能把新《中华人民共和国行政诉讼法》已经明确纳入受案范围的行政协议排除在外。否则，将不符合修改《中华人民共和国行政诉讼法》的立法本意和解决行政争议的制度设计，也将会导致行政复议通过内部纠错解决行政争议的天然优势荡然无存。

四、行政复议应当依法处理行政协议纠纷案件

解决行政争议，目前有行政复议、行政诉讼、行政裁决、多元调解等方式，但前两种是最重要的化解官民矛盾、解决行政争议的方式和手段。行政诉讼和行政复议既有自己的优势，也有自身的局限。相比而言，行政复议因具有便民性、及时性、灵活性、可控性、效率性等特点，能够快速解决行政争议，平息官民矛盾，促进社会和谐稳定。

众所周知，行政复议通过内部相对柔和的纠错，能够一定程度减轻法院行政审判的压力，有效节约宝贵的司法资源。为充分发挥行政复议的争议解决机制，在受案范围上，行政复议应与行政诉讼相衔接，凡是新《中华人民共和国行政诉讼法》明确可以受理的行政争议案件，也应纳入行政复议受案范围，而不必非得等《中华人民共和国行政复议法》修改后再纳入。

行政复议是解决行政主体与行政相对人行政争议和纠纷的重要途径，是一种准司法行为。如果非得坐等全国人大修改《中华人民共和国行政复议法》，就是机械、死板、教条，势必造成大量行政争议游离在行政复议之外，直接进入司法程序，导致复议机关闲得发慌，人民法院忙得累死，那就违背了行政复议解决行政争议的功能定位。

综上，市政府作出的《行政复议决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应当依法撤销，并责令其重新处理。

一审判决  市府败诉

我提出的上述代理意见，最终被市中院采纳，该院认为，区政府是行政复议程序中的适格被申请人，行政协议也是行政复议的受理范围，市政府作出的《行政复议决定书》事实不清，证据不足，适用法律错误。依法作出如下一审判决：

本院认为，涉案房屋为国有土地上房屋，其所在地块位于区政府所作征地公告的征地红线范围内。作为具体负责征收实施工作的杨柳街办事处依据上述征地公告所确定的征收红线范围就涉案房屋与王金珍的丈夫签订补偿协议，并不存在超范围征收其房屋的情形，也不存在将其国有土地上房屋按集体土地上房屋标准补偿的事实，市政府以杨柳街办事处超范围征收王金珍房屋以及按集体土地上房屋标准进行补偿为由，认为区政府不是复议程序中被申请人的理由不能成立，不予支持。

2015年5月1日修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》与修改前相比，扩大了行政诉讼的受案范围，将包括具体行政行为、行政协议，事实行为等行政行为均纳入行政诉讼受案范围。因行政行为引发的纠纷均为行政纠纷，因行政协议引发的纠纷也是行政纠纷。

作为解决行政纠纷两种方式的行政复议和行政诉讼，相比之下，行政复议因其更具有及时性、灵活性等特点，使其解决纠纷更具效率和实效性，同时通过分流化解部分行政争议，减轻了法院的负担，节约了司法资源。为充分发挥行政复议的功能作用，在受案范围上，行政复议应与行政诉讼相衔接，所有因行政行为引发的行政纠纷也应纳入行政复议受案范围。

以现行的《中华人民共和国行政复议法》尚未修改，并无有关行政协议纳入行政复议范围的法律规定为由，据此认为除具体行政行为之外的其他行政行为引起的行政争议均不属行政复议受案范围的观点既脱离客观实际，也势必造成大量行政争议游离在行政复议之外，直接进入司法程序。不仅增加法院负担，浪费司法资源，也加大了化解纠纷的成本。同时，也违背了对行政复议解决行政争议的功能定位。

本案中，涉案房屋为国有土地上房屋，房屋所在地块在涉案征地红线范围内，现杨柳街办事处就征收涉案房屋与王金珍丈夫签订补偿协议，王金珍对该协议不服，申请市政府复议，市政府以涉案补偿协议不是具体行政行为，不属行政复议范围为由，驳回复议申请的理由不能成立，不予支持。

综上，市政府作出的“X政复决（2018）第22号”《行政复议决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，王金珍的诉讼请求成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项规定，判决如下：

一、撤销市政府于2018年1月24日作出的“X政复决（2018）第22号”《行政复议决定书》；

二、责令市政府依法重新作出行政复议决定。

本案一审案件受理费50元由市政府负担。

市府不服  提起上诉

市政府不服上述判决，依法提起上诉，其具体理由为：

一、原审法院认定事实错误

区政府没有对被上诉人的房屋实施征收行为，不存在按照国有土地上房屋征收与补偿的相关规定承担征收被上诉人房屋的法律责任。本案的证据《区人民政府关于同意航空投资项目集体土地上房屋征收补偿安置方案的批复》及《航空投资项目集体土地上房屋征收补偿包干协议书》可以证明区国土规划局对涉案的房屋征收负责。

房屋征收实施部门杨柳街办事处在实施集体土地房屋征收补偿安置过程中，将王金珍国有土地上的房屋通过集体土地上房屋拆迁补偿方式进行补偿，法律后果应当由区国土规划局承担。且，生效的法院裁判维持了区政府“新政复决字（2017）02号”《行政复议决定书》对涉案房屋征收的主体应是区国土规划局的认定。原审法院却认定房屋征收主体是区政府显然错误。

二、原审法院适用法律错误

原审法院认定涉案房屋不存在超范围征收，也不存在按集体土地上房屋标准补偿，依照原审法院的逻辑，王金珍的合法权益并未受到损害，那么市政府作出的《行政复议决定书》也就不影响被上诉人的合法权益，应驳回起诉。

虽然行政诉讼的受案范围现已包括行政协议，但《中华人民共和国行政复议法》尚未修改，对行政复议的范围规定也未做调整。不能用行政诉讼的范围推定行政复议的范围。原审法院认定行政协议属于复议范围错误。

综上，请求撤销原审判决，依法改判或者发回重审，案件诉讼费用由被上诉人承担。

驳回上诉  维持原判

省高院针对市政府的上诉，特别召集双方举行了听证，认真听取了各方意见，应该说，都比较友好。听证结束后，我把别人给我的一个最大的苹果递给了市政府的代理律师。

2019年11月1日，省高院就此案作出如下终审判决，驳回市政府上诉，维持原判：

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。

本案中，引发房屋征收纠纷的根本原因在于因为航空投资项目建设，需要征收集体土地。涉案土地有部分属于国有土地，王金珍的房屋所占土地性质即为国有，但区政府未依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定发布征收决定，而是依照集体土地的征收履行相关程序。

因此，尽管《区人民政府关于同意航空投资项目集体土地上房屋征收补偿安置方案的批复》及《航空投资项目集体土地上房屋征收补偿包干协议书》将区国土规划局表述为“法定主体”，但依照上述法规的规定，区国土规划局应为具体的实施单位，对涉案房屋征收应当由区政府承担法律责任。且，涉案的房屋所占土地本为国有土地性质，对该房屋进行征收，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，区政府也是法定的责任主体。

市政府认为，原审判决与本院的生效裁判（2017）X行终1015号相矛盾。本院认为，（2017）X行终1015号案件的审理对象是区政府作出的驳回王金珍针对杨柳街办事处提出的复议申请的复议决定，两案的诉讼标的不同。因此，原审判决认为市政府以区政府不是适格被申请人为由驳回复议申请错误，该裁判观点与（2017）X行终1015号案的审判结果并不矛盾。市政府认为区政府并非房屋征收责任主体、应以区国土规划局为被申请人的上诉理由，本院不予采纳。

关于行政协议是否属于行政复议的范围。行政复议是行政复议机关对公民、法人及其他组织认为侵犯其合法权益的具体行政行为，基于申请而予以受理、审查并作出相应决定的活动。

行政复议作为一种准司法行为，是保护公民、法人和其他组织合法权益的重要救济途径，也是政府系统内部自行解决行政争议的一项重要法律制度，应该将复议制度视为诉讼制度的配套制度看待。因此，行政复议的受案范围，应与行政诉讼的受案范围保持一致以便两者更好的衔接。这样才能充分发挥行政复议比起行政诉讼更快捷、灵活化解行政纠纷的功能。

《中华人民共和国行政诉讼法》于2015年5月1日实施后，扩大了行政诉讼的受案范围，明确将行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为纳入了行政诉讼的受案范围。

尽管现行的《中华人民共和国行政复议法》尚未修改，但不能机械的认定只有《中华人民共和国行政复议法》第六条列举的具体行政行为才能纳入复议范畴，而把《中华人民共和国行政诉讼法》已经明确纳入受案范围的其他行为排除在外。否则，将不符合行政复议的制度定位，也不利于发挥行政复议内部解决矛盾的天然优势。

且，行政协议不同于民事合同，本质上也包含因政府发挥其主导优势、利用其行政主体地位而作出的行政行为，将行政协议纳入复议的审查范围并不存在法律上的障碍。本案中，王金珍的丈夫与杨柳街办事处就涉案房屋签订征收补偿协议，市政府认为该行政协议不属于行政复议的范围，该上诉理由不能成立，本院不予支持。

原审判决撤销市政府作出的《行政复议决定书》并要求重新作出复议决定，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。市政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人市政府负担。

本判决为终审判决。

后记

行政协议是否属于行政复议的受案范围，一直存在争议，律师、学者、法官各有各地观点。在司法实践中，各地法院也有差异，就是同一法院，也有不同的认定，包括最高人民法院也是如此。本案中的市中院和省高院的裁判意见无疑具有前瞻性。

2017年9月13日，原国务院法制办公室对交通运输部有过一份“国法秘复函2017第866号”《关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函》，称：政府特许经营协议等行政协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。这意味着，行政协议不属于行政复议范围。

关于行政协议是否属于行政复议受理范围，最高人民法院的裁判观点也是不同，其在作出的“（2018）最高法行申9449号”行政裁定中，认为行政协议不属行政复议受理范围；在作出的“（2019）最高法行申8145号”行政裁定中又认为行政协议属于行政复议受案范围。

所以，统一裁判尺度，维护司法权威和公信力，显得尤为重要。在裁判尺度还不统一的特定情况下，作为律师，为了维护当事人的合法权益，应当尽可能向法庭提供对当事人有利的裁判观点的法律文书，力争有利的裁判结果。