褚中喜律师行政案例：2000万抵押登记败诉案经再审改判胜诉

摘要

起诉撤销抵押登记，一审胜，二审败

事关2000余万资产被执行，危在旦夕

为弄清法律适用问题律师曾起诉住建部

申请再审获支持，抵押登记被确认违法

对民事案件申请再审，最高法院受理

导读提示

李东建筑公司是一家村办集体企业，被人利用，为私人向某商业银行贷款提供所谓担保，还办理了土地使用权抵押登记。因贷款逾期未还，银行向法院起诉债务人，同时要求李东公司承担2000万的担保责任。

李东公司对市国土资源局提起行政诉讼，要求撤销抵押登记，一审胜诉，二审败诉。经过北京某全国排名前十名的律师事务所推荐，我代李东公司申请再审，作最后努力，希望能对生效民事判决釜底抽薪。

省高院采纳我方的再审意见，裁定提审本案。经过再审开庭，依法撤销原一、二审判决，确认抵押登记行为违法。李东公司以此为据，向最高法院申请再审，要求撤销省高级法院三年前作出的终审民事判决，最高法院正式受理。

案情回放

2013年6月24日，李东公司与中汇银行签订《个人借款最高额抵押合同》，约定为确保第三人中汇银行与借款人伍某签订的《个人循环借款合同》的履行，李东公司为其提供抵押担保，担保主债权借款最高额为2000万元。李东公司为其提供的抵押物为名下的土地使用权，中汇银行与所谓的李东公司委托代理人到市国土资源局办理土地使用权抵押登记事宜。

市国土资源局依据申请人提交的土地登记申请书、营业执照、组织机构代码证、金融许可证、法人代表身份证明、授权委托书、受委托代理人身份证、土地使用证及宗地图、《个人循环借款合同》《个人借款最高额抵押合同》、抵押物清单等资料，于2013年7月5日作出土地使用权抵押登记。

李东公司经过查询，发现有人向登记机关提交了盖有假印章的文件，并轻易通过登记机关的核查。依据《城市房地产抵押管理办法》与《土地登记办法》之规定，如申请以集体所有制企业的房地产抵押的，必须经集体所有制企业职工（代表）大会通过，并报其上级主管机关备案。

但蹊跷的是中汇银行与谢琳向市国土资源局所提交的材料并不符合上述规定,不但没有经过职工(代表)大会通过,更没有向上级机关备案,并且经过专业机关的鉴定，李东村民代表大会决议与村民代表名录中加盖村委会印章与备案印章不一致,显而易见属于伪造。

李东村委会村民代表大会与李东公司职工（代表）大会在人员组成及性质上完全不同，两者之间不能相互替代。并且经鉴定，村民代表大会决议、代表名录上加盖村委会印章与备案印章不一致，在这种情况下，李东公司认为，市国土资源局未尽到审慎审查义务，轻易作出抵押登记，是违法无效的。

在中汇银行提起民事诉讼，要求李东公司承担担保责任的同时，李东公司对市国土资源局提起行政诉讼，并将中汇银行列为第三人，要求撤销土地使用权抵押登记。一审法院认为应当撤销，而二审法院认为抵押登记有效，驳回李东公司起诉。与此同时，民事诉讼也二审败诉，李东公司面临2000余万的执行。

危在旦夕，李东公司委托我对行政诉讼申请再审。经过慎重研判和努力，取得实质性进展，省高级法院不但提审了本案，而且经过再审开庭，依法撤销了原一、二审判决，确认抵押登记行为违法。李东公司以“有新证据足以推翻原判”为由申请民事再审，被最高人民法院受理，法律死结将慢慢解开。

一审胜诉

李东公司诉市国土资源局提起的撤销抵押权登记案，经过开庭，2015年8月28日，市人民法院作出如下一审判决，支持了李东公司的诉讼请求：

本案的争议焦点是：1.原告起诉是否超过法定起诉期限；2.本案是否需要中止诉讼；3.被告颁发涉案他项权证的行为是否合法。

1.关于起诉是否超过起诉期限的问题

《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第四十一条有具体规定，第三人中汇银行在2014年10月23日开庭时提交涉案的他项权证，原告进行了质证，原告自此知道涉案他项权证的内容，其起诉期限应自此计算不超过二年，现原告提起本案诉讼符合法律规定。

2.关于本案是否需要中止诉讼的问题

《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼”。

本案原告是以被告在审核时未尽到审慎义务为由，并非以抵押合同无效为由要求撤销涉案土地他项权证。即使双方签订的抵押合同有效，如被告在办理他项权证时存在法律规定的可撤销的情形，其颁发的他项权证亦可被依法撤销。因此，原告同第三人签订的抵押合同效力问题不是本案的审理范围，其合同是否有效并不是审理本案的基础法律关系，本案无需等待其民事争议的结果，无需中止诉讼。

3.关于颁发他项权证证据是否确凿的问题

《土地登记办法》第三十六条与《城市房地产抵押管理办法》均有明确规定，登记机关应当对申请人的申请进行审核。李东公司作为李东村民委员会的集体所有制企业，在以其名下的房地产进行抵押时，必须经李东公司职工（代表）大会通过，并报其上级主管机关即李东村民委员会备案。

登记机关在作出涉案土地使用权抵押登记前受理了原告及第三人中汇银行的共同申请，并审查了双方提交的材料，后作出土地使用权抵押登记。被告在审核时并未要求原告提交涉案土地就抵押事项已经李东公司职工（代表）大会通过，并经李东村民委员会备案的相关材料，而该材料是集体所有制企业以其房地产进行抵押时必须提交的材料，因此应当认定被告作出涉案土地使用权抵押登记行为所依据的主要证据不足。

另外，李东村民委员会村民代表大会与李东公司职工（代表）大会在人员组成及性质上完全不同，两者之间不能相互替代。原告在对涉案土地使用权抵押登记提起本案行政诉讼后，经鉴定，在被告处留存的李东村民委员会村民代表大会的决议及代表名录上加盖的村委会公章与该村委会在公安机关备案的样本印文不是同一枚印章盖印，应当认定被告作出的土地使用权抵押登记所依据的该份材料系伪造，不能证实原告就土地使用权进行抵押事项已在李东村民委员会进行了备案。

综上，被告在原告未提交就其名下房地产进行抵押事项经过企业职工（代表）大会通过，并报李东村民委员会备案等材料的
情况下，即为第三人中汇银行就涉案土地使用权颁发他项权证，被告颁发他项权证所依据的主要证据不足，也侵犯了原告的合法权益，依法应予撤销。原告要求被告退还其XX国用（2013）第040002号国有土地使用证，但原告未提交证据证实被告在办理涉案的他项权证时留存了该证书，原告的该项诉讼请求，不予支持。

据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条（二）项之规定，判决如下：

一、撤销被告市国土资源局于2013年7月5日作出的他项（2013）第220号土地他项权抵押登记；

二、驳回原告的其他诉讼请求。

二审败诉

市国土资源局和中汇银行均不服一审判决，向市中级人民法院提起上诉。经过开庭，2016年6月24日，市中级人民法院经过审理，依法作出如下二审判决，撤销原判，驳回起诉，二审惨败：

本院认为，《城市房地产抵押管理办法》系建设部于1997年颁布的行政规章，《中华人民共和国物权法》颁布实施后，2008年2月1日国土资源部颁布实施了《土地登记办法》，按照后法优于前法的原则，本案应适用《土地登记办法》。《土地登记办法》规定了登记机关应当审查的抵押登记材料，对于抵押是否须经集体所有制企业职工（代表）大会同意、是否须经村民代表大会备案未作规定。

本案中，虽然村民代表大会决议、代表名录上加盖村委会印章与备案印章不一致，但是该材料并非土地抵押登记的法定审查要件，原审法院适用《城市房地产抵押管理办法》对抵押登记进行合法性审查，系适用法律错误，应予纠正。

同时本院认为，《城市房地产抵押管理办法》“以集体所有制企业的房地产抵押的，必须经集体所有制企业职工（代表）大会通过，并报其上级主管机关备案”的规定，应视为审查抵押合同效力的条款，2008年《土地登记办法》实施后，国土部门无须作为登记要件材料予以审查。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定,违反法律、行政法规强制性规定的合同才能认定无效，而《城市房地产抵押管理办法》系部门规章，不能以违反该部门规章规定为由认定抵押合同无效。本案抵押合同是双方真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，应当认定为有效合同。

另外经审查，市国土资源局在本案土地抵押登记中，对土地权利证书、主债权债务合同、抵押合同等材料进行了审查，尽到了相应的审查义务，作出的抵押登记符合法律规定，李东公司的诉求本院不予支持。

综上，原审判决认定事实清楚，但是适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销市人民法院作出的（2014）X行初字139号行政判决；

二、驳回李东建筑安装工程公司的诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元、鉴定费2500元由李东建筑安装工程公司负担。

本判决为终审判决。

再审思路

走投无路的李东公司向在某著名连锁餐饮集团任法务总监的付先生求助，付先生联系北京一家全国排名前十的某著名律师事务所，该所将案件推荐给我。李东公司的董事长和代理律师及主管机构的负责人一行几人进京，向我介绍案情，仔细分析案卷材料，认为本案难点其实就是法律适用问题，其次就是事实认定。

为了求证法律适用，我向住房和城乡建设部提出政府信息公开申请，要求公开“办理集体所有制企业抵押登记时应提交必要文件材料的清单名录”。理由是原建设部《城市房地产抵押管理办法》（建设部令第98号）第四十三条规定和《房屋登记办法》（原建设部令第168号）第十四条规定存在分歧。即办理集体所有制企业的抵押权登记时是否需要提交“经集体所有制企业职工（代表）大会通过，并报其上级主管机关备案”的材料，以及《城市房地产抵押管理办法》第四十三条（六）项所规定“其他必要材料”具体包括哪些材料？

住房和城乡建设部回复：你申请获取的信息我部未制作、未获取。就此问题，我先向住房和城乡建设部申请原级复议，后又提起行政诉讼。虽然最终没有得到支持，但住房和城乡建设部在应诉答辩、举证等过程中，事实上提供了我想要的答案及资料。

有了前期铺垫，我胸有成竹地向山东省高级人民法院申请再审，并提出了如下意见：

一、原审适用法律明显错误

李东公司的申请再审事由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（四）项，具体理由如下：

1.本案应优先适用特别规定，即《城市房地产抵押管理办法》

《城市房地产抵押管理办法》为原建设部于1997年颁布的，其立法依据为《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国担保法》等上位法，而《土地登记办法》为原国土资源部于2008年颁布的，其立法依据为《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等。本案的争议焦点为土地抵押权登记纠纷，其性质应为担保纠纷，且《土地登记办法》并未废止《城市房地产抵押管理办法》。

参照最高人民法院在2004年5月18日印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定：“法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的，新的一般规定允许旧的特别规定继续适用的，适用旧的特别规定。”本案也应优先适用《中华人民共和国担保法》以及《城市房地抵押管理办法》等规定。

2.本案应补充适用一般规定，即《土地登记办法》。

《土地登记办法》第九条规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”

其中第七项规定“其他必要材料”应理解为法律法规规定的需提交的材料，而《城市房地产抵押管理办法》作为规范房地产抵押登记相关事项的特别规定，该办法第十四条已明确了“以集体所有制企业的房地产抵押的，必须经集体所有制企业职工(代表)大会通过，并报其上级主管机关备案”。因此，被申请人在办理涉案土地抵押登记时也应依上述规定审查涉案土地登记材料中是否有“其他必要材料”。

《土地登记办法》与《城市房地产抵押管理办法》的规定并不矛盾，相反，《土地登记办法》正是以兜底条款的形式确认了《城市房地产抵押管理办法》第十四条规定的需要提交材料的合法性与必要性。

总之，原审中确定的仅能适用《土地登记办法》之规定明显错误，与我国现行法律规定相悖，属适用法律错误。

二、申请人的再审诉求合法有据

依据《城市房地产抵押管理办法》《土地登记办法》之规定，申请人如申请以集体所有制企业的房地产抵押的，必须经集体所有制企业职工(代表)大会通过，并报其上级主管机关备案。第三人中汇银行与谢琳在申请涉诉土地抵押登记过程中并未向被申请人市国土资源局提交前述相关材料，且其他申请材料中也存在印章伪造的情形。而被申请人市国土资源局未履行审慎审查的工作职责，直接作出抵押登记，违反了法律规定，为维护申请人的合法权益，理应予以撤销或确认违法。

申请人非常理解，面对原审第三人中汇银行，原二审法院承受着来自社会上各方面的强大压力。但是人民法院作为维护权利的最后防线，越在艰难的时候越应坚守法律所彰显的公平正义底线，保护正当权益，促进国家机关依法行政。纵容的判决，降低了法院的权威，纵容行政机关的违法行为，后患无穷。

必须指出，《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法。”

在该条规定中，监督行政机关依法行使行政职权是《中华人民共和国行政诉讼法》的立法目的之一。原二审法院不是依法监督，而是教条地适用法律，简单将本案一驳了之，造成无法救济的假象，这种情形不应被准许。

综上，原判适用法律错误，导致判决不公，严重损害了申请人的合法权益。请贵院依法作出行政裁定，提审本案，依法改判。

再审裁定

2018年9月17日，山东省高级人民法院依法作出如下（2017）X行申843号行政裁定，采纳了我方提出的原判适用法律错误的意见，决定提审本案：

再审申请人李东建筑安装工程公司因与被申请人市国土资源局、中汇银行、原审第三人市王家河街道办事处李东村民委员会土地他项权行政登记案,不服市中级人民法院(2016)鲁0X行终19号行政判决向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查,本案现已审查终结。

本院认为,市李东建筑安装工程公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(四)项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款的规定,裁定如下:

本案由本院提审。

这样的结果无疑对李东公司是一个重大利好，如果抵押登记最终能被撤销或确认违法，则李东公司的涉案重要资产能够得以保全。如果被执行，可以依法向市国土资源局申请行政赔偿，如果执行不能，中汇银行也可以向市国土资源局主张权利。

更重要的是，如果再审推翻了原二审判决，则李东公司可以以“有新证据”为由向最高人民法院申请再审，要求撤销山东省高级人民法院作出的二审民事判决，让民事案件起死回生。                                

对方答辩

2019年5月16日，山东省高级人民法院对此案公开开庭审理，市国土资源局认为，二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请依法驳回再审诉请,维持原二审判决。其主要理由：

一、适用《土地登记办法》办理土地抵押登记正确

1.《城市房地产抵押管理办法》对本案抵押登记不适用

《城市房地产抵押管理办法》不是市国土资源局的上级部委制定的规章，对市国土资源局办理土地抵押登记并不适用。《中华人民共和国立法法》第九十一条规定:“部门规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”

《土地登记办法》系国土资源部于2008年2月颁布实施的，《城市房地产抵押管理办法》是1997年建设部颁布实施的，二者不是同一部门制定并实施的部门规章，在涉及土地抵押登记时，市国土资源局理应适用原国土资源部颁布的《土地登记办法》，《城市房地产抵押管理办法》对市国土资源局办理土地抵押登记不适用。

2.依据“后法优于前法”原则, 应适用《土地登记办法》

《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》在“关于法律规范冲突的适用规则”中明确了“后法优于前法”。 依据《中华人民共和国物权法》等法律规定, 原国土资源部于2008 年 2 月颁布实施《土地登记办法》, 对以土地设定抵押作了明确、详细规定。《城市房地产抵押管理办法》是 1997年原建设部颁布实施的，当时未实施《中华人民共和国物权法》，而《土地登记办法》系依照《中华人民共和国物权法》颁布实施，应优先适用。

3.从上位法的层级看，应适用《房屋登记办法》

《中华人民共和国物权法》系全国人大制定，《中华人民共和国担保法》及《房地产管理法》系全国人大常委会制定，依据《中华人民共和国物权法》制定的《房屋登记办法》比依据《中华人民共和国担保法》及《房地产管理法》制定的《城市房地产抵押管理办法》要优先适用。

4.李东公司对一般与特殊、新法与旧法适用理解有误

《土地登记办法》同《城市房地产抵押管理办法》相比，并非李东公司所提出的“一般规定同特别规定或新的一般规定同旧的一般规定的关系”。《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》指出: 法律之间、行政法规之间或者地方性法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的适用原则，根本没有规定不同部门规章之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致的适用。

5.《城市房地产抵押管理办法》对本案并不适用

李东公司及原一审法院均认为适用《城市房地产抵押管理办法》错误。《城市房地产抵押管理办法》第十四条规定：“以集体所有制企业的房地产抵押的, 必须经集体所有制企业职工(代表)大会通过, 并报其上级主管机关备案。”经企业职工(代表)通过意味着职工为企业所有者，而李东公司并非该规定中的“集体所有制企业”。

二、涉案抵押合同为有效合同

《中华人民共和国物权法》第十五条对合同效力与物权效力的区分作出了原则规定:“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效，未办理物权登记的，不影响合同效力。”因此，本案涉案合同自成立时生效。

《中华人民共和国合同法》第五十二条规定,只有违反法律、行政法规的强制性规定的合同才能认定为无效合同，涉案合同未违反法律、行政法规的强制性规定，且为双方真实意思表示，应为有效合同。

山东省高级人民法院 (2016) X民终 937 号民事判决书认为: 双方的抵押合同应为合法有效。李东公司以涉案抵押合同违反《中华人民共和国村民委员会组织法》及《城市房地产抵押管理办法》的相关规定、主张合同无效，不予支持。

三、市国土资源局对涉案抵押登记申请资审查无过失

办理登记的材料系李东公司及中汇银行共同办理，李东公司的委托代理人谢琳到场提交材料，不管是民事诉讼还是行政诉讼，李东公司对委托谢琳办理抵押登记的事实均无异议，也就是说，即使是伪造涉及李东村的材料申请登记，李东公司作为企业法人，也是明确知道材料伪造并积极申请办理名下财产的抵押登记，应自行承担不利后果。

李东公司办理抵押登记时，还提交了“李东公司股东大会决议”，决议上加盖了李东公司及李东村委会公章，一审及二审中，李东公司均未申请对该公章进行真伪鉴定，证实李东公司及李东村委会均同意进行抵押登记。

李东公司与中汇银行提交相应申请材料，市国土资源局按照《土地登记办法》之规定办理，已经尽到了土地抵押登记的审查责任, 即要件合法、依据合法、程序合法的形式合法性审查。

综上，原二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持，李东公司的再审诉请不能成立，请依法予以驳回。

在本案再审期间，市国土资源局更名为市自然资源和规划局。

代理意见

二审开庭，就原二审的错误和市自然资源和规划局的抗辩意见，我方提出了如下代理意见：

一、原审未中止审理属于程序违法

《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定：“当事人以作为土地登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。”

原审期间，中汇银行起诉李东公司及伍某、朱某等贷款合同纠纷一案，一审作出对李东公司不利的民事判决，李东公司已经向山东省高级人民法院提起上诉，其主要理由就是涉案抵押无效，而无效的核心理由就是本案争议。

在中汇银行已经提起民事诉讼，XX市中级人民法院作出一审判决，终审判决尚未正式生效，属于涉及本案的最核心民事法律关系争议未解决，但原审法院未依法裁定中止本案审理，属于审判程序严重违法，导致判决明显不公。

二、原判适用法律错误必须予以纠正

在李东公司申请再审时，我方已经强调，《城市房地产抵押管理办法》为原建设部于1997年颁布的，其立法依据为《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国担保法》等上位法，而《土地登记办法》为原国土资源部于2008年颁布的，其立法依据为《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等。本案的争议焦点为土地抵押权登记纠纷，其性质为担保纠纷，且《土地登记办法》并未废止《城市房地产抵押管理办法》。

三、依伪造印章办理抵押登记属认定事实不清

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的……”根据该条规定，只要是行政行为有主要证据不足、主要事实不清等情形的，应当依法予以撤销，而本案正好符合该情形。

李东村委会村民代表大会与李东公司职工（代表）大会在人员组成及性质上完全不同，两者之间不能相互替代。并且经鉴定，村民代表大会决议、代表名录上加盖村委会印章与备案印章不一致，纯属伪造。市自然资源与规划局未尽到审慎审查义务，轻易作出抵押登记，属于认定事实不清，主要证据不足。

综上，原判适用法律错误，程序严重违法，认定事实的主要证据不足，再审应当依法予以撤销。

合议庭：种种迹象表明，原审法院之所以抢先作出行政判决，是为了更好地“策应”中汇银行提起的民事诉讼，意图将李东公司的诉讼之门彻底堵死，让其成为死结和无头案，这样的企图绝对不可能得逞。因为任何一位善良和有法治信仰的人都不会支持这种做法。

以上代理意见，请评议时认真考虑！

再审胜诉

2019年7月15日，山东省高级人民法院就此案作出如下再审判决，撤销一、二审判决，确认抵押登记行为违法：

本院认为，本案争议的焦点问题是: 1.被申请人市自然资源和规划局作出涉案抵押登记行为是否违法应予撤销；2.一、二审法院审理程序是否合法。

关于第一个焦点问题，主要涉及本案是否适用《城市房地产抵押管理办法》第十四条的规定，以及村民代表大会决议是否是办理涉案抵押登记的必要审查材料的问题。《城市房地产抵押管理办法》第十四条规定：“以集体所有制企业的房地产抵押的，必须经集体所有制企业职工(代表)大会通过，并报其上级主管机关备案。”

根据《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》第四条第一款、第九条的规定，城镇集体企业的财产属于劳动群众集体所有，职工(代表)大会是城镇集体企业的权力机构; 而《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》( 2011修订 ) 第十八条第一款规定，企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会(农民代表会议)或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权。

分析上述规定可知，城镇集体企业财产的抵押应由职工(代表)大会决定，而乡村集体企业财产的抵押应由农民大会(农民代表会议)或者集体经济组织决定。因此《城市房地产抵押管理办法》第十四条所规定的集体企业应是指城镇集体企业，而本案李东公司属于市王家河街道办事处李东村成立的乡村集体所有制企业，涉及该企业财产的抵押不适用该条规定。

但本案属于国有土地使用权的抵押，仍应适用《城市房地产抵押管理办法》的其他规定及《土地登记办法》的规定。本案中的村民代表大会决议应属于《城市房地产抵押管理办法》第三十二条第(五)项规定的“可以证明抵押人有权设定抵押权的文件与证明材料”及《土地登记办法》第三十六条规定的办理土地使用权抵押的“相关证明材料”，是办理涉案抵押登记应当提交审查的材料。

因此，在本案中再审申请人提交的村民代表大会决议及代表名录加盖的李东村民委员会公章经鉴定与公安机关备案的样本印文不一致的情况下，应当认定被申请人市自然资源和规划局办理涉案抵押登记依据的主要证据不足，应予撤销。

但鉴于本院已于 2016年7月15日作出(2016)X民终937号民事生效判决，确认中汇银行对涉案土地使用权的抵押权系善意取得是无重大过失，抵押权依法设立，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”的规定，涉案抵押权登记可不予撤销。

综上，一审法院判决依据《城市房地产抵押管理办法》第十四条的规定认定被申请人市自然资源和规划局办理涉案抵押登记依据的主要证据不足，撤销涉案抵押登记，适用法律不当，判决结果错误，应予纠正，二审法院判决认为村民代表大会决议并非涉案抵押登记的法定审查要件，并以此撤销一审法院判决，驳回再审申请人的诉讼请求，适用法律错误，判决结果不当，亦应予以纠正。

关于第二个焦点问题。再审申请人主张一、二审法院未中止审理，程序违法。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定，人民法院在审理房屋登记行政案件中，如当事人已就基础民事法律关系提起诉讼，应当裁定中止审理，待民事争议解决后再作出裁判。

本案一审期间，中汇银行诉再审申请人及案外人伍某、朱某、XX食品有限公司金融借款合同一案，再审申请人因不服XX市中级人民法院于 2015 年4月1日作出的( 2014 )X商初字第229号民事判决，以涉案抵押合同无效为由提起上诉。

因此，在当事人已经提起民事诉讼且涉案基础民事法律关系争议未解决的情况下，一、二审法院未裁定中止审理，违反上述司法解释的规定，系审理程序违法。但再审期间本院已对涉案基础民事法律关系争议作出生效民事判决，本案已具备裁判条件，故，上述程序违法问题已无纠正必要，本院仅予指出。

综上，一审法院判决撤销涉案抵押登记，二审法院判决驳回再审申请人的诉讼请求，判决结果均错误，依法应予纠正、被申请人市自然资源和规划局作出涉案抵押登记行为违法但依法可不予撤销。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和和国行政诉讼法>的解释》第一百二十二条之规定，判决如下:

一、撤销市中级人民法院于2016年6月24日作出的(2016)0X 行终19号行政判决;

二、撤销市人民法院于2015年8月28日作出的(2014)行初字第139号行政判决；

三、确认被申请人市自然资源和规划局于2013年7月4日作出他项（2013)第 220号土地他项权证的行为违法；

四、驳回再审申请人李东建筑安装工程公司的其他诉讼请求。

一、 二审案件受理费各50 元，鉴定费 2500元，由被申请人市自然资源和规划局负担。

本判决为终审判决。

拿到这份几经曲折与来之不易的再审行政胜诉判决，李东公司当即于2019年8月2日向最高人民法院就山东省高级人民法院三年前作出的民事判决申请再审。2019年10月17日，最高人民法院正式受理再审申请。

相信最高人民法院一定会给出一个公正的结论。

后记

原二审之错，主要是法律逻辑在运用中出现问题，同时，也有部门规章就同一事项作出矛盾规定的原因。

法律逻辑都是法学家和法律操作人员必须要有的素质,所以说,接触法律的人员一定要具有相关的法律常识和技能,就如同打游戏一样,玩家一定要了解玩游戏的常用技能以及操控手法,只有这样才能熟练掌握相关技巧,并且让制胜的可能性提高。学者和律师也是如此,只有对法律的逻辑熟悉和了解,并且巧妙地运用法律思维,进行相关的推理工作,才能更好地让法律的作用发挥出来。

逻辑为法律提供合理性虽然逻辑推理只是追求正义的工具，但却是论证的最关键工具。法律人的考虑方式以推理为根底。它请求对决议停止诸如判决理由那样的合理化处置，以保证言之成理、言之有据。“受人尊重的法律必须有理由，而且只要契合逻辑考虑规律的法律推理才能被承受”，谨守逻辑方式并防止错误能够压服他人，并给予司法判决合理性。

逻辑为方式正义和个人权益提供保证在法治国度，逻辑上的严谨性是司法理性的一个外在表现。正是司法活动的逻辑性质，才使得法官的司法与国度的整个法律体系获得了分歧性。同时，司法推理的逻辑性质还意味着“对等、无成见地施行公开的规则”，而这正是程序正义的根本请求。

对于一些法律之间、行政法规之间、行政法规与地方法规之间、部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间、地方政府规章之间存在的冲突，应当及时进行清理，避免司法实践中的误判，不但给行政相对人造成不必要的诉累，而且浪费了宝贵的司法资源。