本案意义

本案警示意义在于：行政权力的行使应具有正当性，不能任性执法。公民和企业对行政机关产生的政府信赖利益应当得到保护，否则，损害的必定是行政机关的公信力。

本案中，政府机关看似履行了一定的行政程序，实质上程序严重违法，不具有有相应的职权依据。被告镇政府答辩中称，其实施拆除行为之前，先后张贴公告告知当事人限期搬迁、拆除时公证处公证、安全存放建筑内财物、通知相关人员等。

但台州市中级人民法院一审认定，镇政府不具有法定的拆除违法建设的职权，其也未经有关部门授权具有拆除违法建设的职权。因此，镇政府强制拆除土地上的建筑物及其附属设施的涉案违法建设，属超越职权，应属违法。

对此判决，被原告都提起了上诉。镇政府认为；强拆行为合法。原告认为：市政府是适格被告，该房屋不属违建。2017年7月5日，浙江省高级人民法院对此案开庭审理，择日宣判。

基本信息

法院案号：(2017)浙10行初8号

案件案由：房屋行政强制

审理法院：浙江省台州市中级人民法院

审理程序：一审

原告名称：张文仁、温岭市帝豪国际倶乐部

原告律师：褚中喜、冯力律师

被告名称：温岭市人民政府、温岭市松门镇人民政府

原告诉称

2008年7月7日，原告张文仁为响应温岭市政府招商引资号召，与案外人温岭市松门镇东升村民委员会（以下简称东升村）签订土地租赁合同一份，约定租用土地兴建东升村综合楼，租期为十年，租约到期后涉案综合楼所有权归东升村所有。

2009年7月起，原告帝豪倶乐部将涉案综合楼中的一楼、二楼作为其经营场所，从事娱乐经营活动。同年7月，原温岭市工商行政管理局和温岭市文化广电新闻出版局分别为帝豪倶乐部核发营业执照，以及娱乐经营许可证，核准其住所地为涉案综合楼中的一楼、二楼。

2016年12月30日，被告的下属部门松门镇“三改一拆”行动领导小组办公室作出强拆《公告》。称“你单位（户）的建（构）筑物现列入“三改一拆”综合整治拆除对象，现限你单位（户）于2017年1月前自行拆除违法建筑物……如不按时履行搬迁和拆除的……于2017年1月16日组织相关职能部进行强制搬迁及拆除”。

东升村对强拆《公告》不服，向法院起诉，法院于2017年1月13日受理该案。2017年1月16日6时许，被告实施强制搬迁及拆除行为，将房屋和附属设施强制拆除。

原告认为，自己是本案所拆房屋及附属设施的实际权利人，被告市政府和镇政府共同所实施的强拆行为无事实和法律依据。请求确认被告强制拆除位于温岭市松门镇东升村运粮河西侧东升村综合楼及附属设施的行政行为违法。
       被告辩称

 被告市政府答辩称：

市政府未参与实施拆除原告位于东升村运粮河西侧的东升村综合楼及附属设施的行为，原告将市政府和镇政府列为共同被告，系错列被告。根据《最高人民法院关于适用<行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第三项之规定，应驳回原告的起诉。

被告镇政府答辩称：

一、涉案建筑物东升村综合楼系东升村未经土地主管部门批准，非法占用土地建造，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定；未取得《建设工程规划许可证》，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定。该建筑物系违法建筑，事实清楚。

2016年3月1日，温岭市国土资源局作出温土资罚（2016）第4号《行政处罚决定书》，责令东升村退还非法占用的土地5374㎡，没收非法占用2256.6㎡土地上建造的建筑物及水泥场地等设施。该处罚决定已经生效，案涉建筑物被依法没收，属国家所有。

二、案涉建筑物系依法没收的违法建筑，被告根据《浙江省违法建筑处置规定》的相关规定及“三改一拆”的要求，对该违法建筑实施强制拆除，与市政府没有关系，市政府不是实施拆除行为的行政机关，原告将市政府列为被告是为了提升级别管辖，属规避法律滥用诉权的行为，应依法裁定驳回起诉。

 三、原告起诉的前提条件是拆除的东升村综合楼及附属设施属于原告所有，而事实上案涉建筑物属东升村所有，原告与东升村之间仅为民事租赁关系，原告与拆除建筑物不存在行政法上的利害关系。案涉建筑物被依法没收后即属国家所有，原所有人东升村对该违法建筑物已不再享有合法权益，不再享有提起行政诉讼的原告主体资格，原告作为本案行政诉讼的主体不适格。

四、被告拆除没收的违法建筑物程序合法。涉案建筑物被依法没收后，被告根据《浙江省违法建筑处置规定》第六条第一款等规定，于2016年12月30日在该建筑物显著位置张贴公告，告知相关人员在2017年1月7日前自行拆除违法建筑物，并搬迁违法建筑内的设备，如不按时履行搬迁和拆除，被告将于2017年1月16日组织相关职能部门进行强制搬迁及拆除。

1月16日，被告组织人员在公证处的公证下，对违法建筑实施强制拆除，将违法建筑内的财物搬出安全存放，并通知相关人员，处置程序依法依规进行。综上，被告对依法没收的违法建筑进行处置，合法有据，程序正当，原告不享有主体资格，请求法院依法裁定驳回起诉。

裁判意见

台州市中级人民法院认为：

一、原告与涉案土地上的建筑物及其附属设施存在利害关系，张文仁具有原告主体资格。

根据《中华人民共和囯行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。从温城执规罚（2016）5-4号、温土资罚（2016）第4号的两份行政处罚决定书看，东升村未经批准，擅自建造涉案的综合楼，非法占用土地总面积为5374㎡。

2017年1月16日，该土地上的建筑物及其附属设施均被强制拆除。对于其中的2256.6㎡土地上建造的建筑物及水泥场地等设施，温土资罚（2016）第4号行政处罚决定已经责令当事人退还非法占用的土地、没收地上建筑物及水泥场地等设施并处罚款，当事人已不再享有合法权益。

对于其中的3117.4㎡土地上的建筑物及其附属设施，温土资罚（2016）第4号行政处罚决定虽责令当事人退还非法占用的土地、温城执规罚（2016）5-4号行政处罚决定按工程造价8%对当事人进行罚款，但该两份行政处罚决定对该土地上的建筑物及其附属设施均未作没收处理，当事人与该土地上的建筑物及其附属设施仍存在利害关系。

 张文仁系涉案土地的承租人，且本案系因非法占地违法建设引起的强制拆除，帝豪倶乐部系被强制拆除的建筑物及其附属设施的实际使用人。因此，张文仁和帝豪倶乐部与强制拆除占地面积3117.4㎡土地上的建筑物及其附属设施的行为具有法律上的利害关系，其具有原告主体资格。

二、市政府不是本案适格的被告。

原告认为本案属于市政府主导下的联合执法，市长王宗明、市委副书记沈云才在强拆现场统一协调指挥，但其提供的2017年1月17日的温岭日报，报道王宗明、沈云才到松门等地现场督查指导拆违工作，到帝豪KTV拆违现场看望维持秩序和拆违的工作人员。

原告提供的该证据不能证明市政府组织实施或工作人员参与拆除涉案建筑物的事实，市政府不是本案适格的被告。被拆除的东升村涉案综合楼所在土地系东升村所有，建筑物拆除后，土地如何处理不属于本案审查范围，原告申请追加东升村为第三人的理由不成立。

三、镇政府的强拆行为确属违法。

涉案的东升村综合楼系未经批准非法占地所建，属于违法建设。由于镇政府不具有法定的拆除违法建设的职权，其也未经有关部门授权具有拆除违法建设的职权。因此，镇政府于2017年1月16日组织有关人员强制拆除占地面积3117.4㎡土地上的建筑物及其附属设施的涉案违法建设，属超越职权，应属违法。
    依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：
判决结果：
    一、驳回原告张文仁、温岭市帝豪国际倶乐部对被告温岭市人民政府的起诉；
    二、确认被告温岭市松门镇人民政府强制拆除涉案的温岭市松门镇东升村综合楼占地面积3117.4㎡土地上的建筑物及附属设施的行为违法。

律师评述

一、被告行政执法目的缺乏正当性

2001年涉案土地经浙江省政府批准转用，2008年4月4日张文仁与村委会签订租用和代建协议。随后取得项目用地预审意见、发改局立项批复、选址意见书、用地规划许可证、消防验收意见书、总体平面图批准书、工程质量可靠性报告等手续，和无证建设有本质区别。

综合楼建成后，原市发改局、市文化局各奖励张文仁50万和1万元。帝豪国家俱乐部租赁经营七年，取得营业执照、税务登记证、消防许可等合法手续。可见，帝豪国际俱乐部是基于对政府机关行政许可高度信赖的情况下，一直合法经营。

如果认为是综合楼是违建，当初就应当责令停工或拆除，而不是八年之后才“重提往事”。被告实施强拆不是基于社会管理或公共利益，而是出于不正当的行政执法目的，利用行政公权力帮助“听话”和“懂事”的竞争对手打压原告。

虽然台州市中院以被告无行政职权为由，认定被告镇政府强制拆除的行政行为违法，但生活中面对强拆行为，为保护自身的合法权益，应该从《行政强制法》的规定中判断强拆行为是否合法。

二、房屋强拆应当遵循的法定程序

根据《行政强制法》的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。

行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”

《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”这一条是针对房屋这一个特殊标的进行强制拆除所必须遵循的程序。

 根据上述规定，对违法建设的查处，应当按照下列程序进行：

1.由法定的违建查处机关立案、调查、询问，听取申辩意见；

2.向规划和国土行政主管部门确认是否取得规划和用地许可；

3.确认属于违建后，下达《责令限期拆除决定书》；

4.拒不按期限拆除的，下达十日为限的履行《催告书》；

5.当事人进行陈述和申辩，查处机关记录和复核；

6.经催告仍拒不履行的，下达《强制拆除决定书》并公告；

7.六十日复议期和六个月起诉期届满，放弃救济权利，依法强制拆除。