为房地产商保住建设工程规划许可证

【导读提示】

近几年，房地产市场如火如荼，全国“涨”声一片。魏严和姜涛用做生意赚得的第一桶金，挺进房地产市场。各自成了自己的房地产开发公司，一个叫东方公司，一个叫飞腾公司，两公司打算共同开发一栋商业大厦。

初入房地产领域的两位“小学生”，没想到房地产行业的水竟然如此之深。因为不懂“潜规则”，先是建设工程许可证被强行变更，经复议后，规划局自行撤销。

没多久，规划局一不做二不休，干脆以“提供虚假资料”为由将规划许可证撤销，如火如荼的施工再次被迫停工。我代两公司向省住建厅申请行政复议，规划局以“家丑不可外扬”为由建议两公司撤回复议申请，保证马上协调解决。

撤回复议申请后，规划局就没有下文了，都说这事不归自己管。我运用新《行政诉讼法》修改后的6个月起诉时间差，在起诉期限即将届满的最后3天起诉规划局，要求撤销规划局作出的撤销决定。

经过开庭审理，市法院给规划局下达司法建议书，指出其撤销行为的违法性，要求其自行纠错，避免两公司停工损失进一步扩大。最终，规划局作出撤销决定，撤销了之前作出的撤销建规划许可证的决定。

给两公司造成的近2000万的损失，很快将会依《国家赔偿法》之规定进入行政赔偿诉讼程序，相信两家公司的损失能够得到合理的赔偿。

【案件回顾】

中天大厦项目正处市核心地段，周边都是住宅、超市、银行、医院、学校、公园，尤其是一条清澈见底、鱼虾成群的小河穿流而过，是开发商业地产的极佳位置。

中天大厦的用地由两部分组成，一个是梦园小区D栋地块，一个是望河路5号地块。两地块分别是被两家公司拍卖取得。为了节约利用土地，利润最大化，在政府相关部门的协调下，两家公司决定合并开发建设。

部分拆迁户因对补偿不满意，四处上访，挨个向规划、纪检、国土等部门投诉中天大厦在绿化、容积率、规划许可办理中存在问题。相关部门十分重视，多次实地调查核实，但均未发现违法违规问题。

见到拆迁户上访，一些因中天大厦建设可能受到日照影响的住户也跟着到规划局反映中天大厦建成后的日照影响问题。这些住户甚至还提出，中天大厦间距太小，影响他们通行。飞腾公司派人挨家挨户了解他们诉求，与日照受影响住户谈补偿，可最终还是有两户无法达成一致。

不能与住户达成一致，意味着就办不了规划许可证，办不了规划许可证就不能进行下一步施工。两家公司费了九牛二虎之力才拿到这块风水宝地，可不想因为两家住户而影响了自己的宏图伟业。

两公司负责人找到时任规划局局长李国胜，向李局长诉苦，称暂时实在无法与两住户达成一致，请李局长指点迷津。

看着两位老总心急火燎的样子，李局长微微一笑：“规划局又不是公安机关，只是形式审查，没有鉴别真伪的能力，随便弄两份协议‘应付’一下即可。”

李局长果然高明，这可为两家公司解决了大问题。就这样，胡乱伪造了二份日照采光补偿协议交给了规划局。具体经办人员认真仔细，专程上门核实协议的真实性。知道实情后，经办人员找到东方公司，称其提供虚假材料，住户否认在协议上签过字，不能为其办理规划许可。

两家公司马上联系李局长，求李局长特事特办。在李局长的协调下，两家公司又向规划局出具了一份承诺书，保证日后和两家受日照影响的住户签订真实协议。然后，将承诺书作为行政许可审批依据放入了档案袋。

拿到规划许可证后，两家公司很快就开工建设。

【变更规划许可】

中天大厦地处交通要道，时常出现交通拥堵。部分拆迁户和相邻小区的住户以此为由，继续四处投诉，要求留出通道。甚至有人提出应当停建，将空地腾出作为周边住户的露天停车场。

面对住户的上访，两家公司是一个头两个大，有些平时没事干的住户甚至拉着横幅到市政府门口静坐。市政府负责人就请两公司负责人到办公室“喝茶”，问有何解决高招？这是可咋办？

两家公司认为，规划设计图都是经过规划局同意的，拆迁户和相邻小区的住户即便心怀不满，这事已是铁板钉钉。原来上访反映的问题，相关部门早已调查核实，根本就不存在违法违规行为，天要下雨，娘要改嫁，爱怎么闹就让他们去闹吧！

没过多久，两家公司就收到规划局寄来的《关于变更“中天大厦”项目建设工程规划许可的决定》。要求他们在原有通道的基础上拓宽5米，其理由是原依据的客观实际情况发生了重大变化，已严重影响到居民的正常出行、周边交通及消防安全等公共利益。

商业地产的开发，一、二楼是售价的“重头戏”。5米宽如果变成通道，将会少卖近千万，这损失太大，两公司无法接受。

看着变更决定上的“客观实际情况发生了重大变化”13个字，两公司负责人气不打一处来，这分明是拆迁户和周边住户提出无理要求。最初的规划设计图经过了规划局的审定，消防也是过关的，这一变更，原来的建筑规划设计都要更改，损失巨大。

再次到规划局找到李局长，两公司负责人晓之以情、动之以理，想让规划局把这个决定给撤回去。李局长为难的说道：“这是局里的集体决定，我也作不了主。”两家公司负责人认为，李局长态度的变化，可能来源于自己不懂房地产行业的“潜规则”。

没有办法，靠乞求解决不了的问题，只能走法律途径了。在最后复议期限届满前一天，两公司向省住建厅申请行政复议，要求撤销变更决定。

省住建厅收到行政复议申请后，也觉得很为难。因为在行政复议申请中，两家公司充分论证了规划局作出变更决定的不合法、不合理之处。省住建厅法规处电话联系规划局，希望规划局能够和两家公司协调。

李局长亲自出面，找到两公司负责人：“只要你们撤了行政复议，规划局就把变更决定给撤掉”。果然，李局长说话算话，自行撤销了自己作出的变更规划决定。

以为障碍都排除了，当天晚上，两公司员工还专程喝酒庆祝了一番，他们觉得法律是个好东西，求人办事，不如直接请律师用法律开道。其实，他们错了，错在不了解官场生态。

【撤销规划许可证】

没过两个月，规划局的工作人员上门来，送达了《拟撤销建设工程规划许可证的权利告知书》，理由是两家公司在申请办理规划许可证时提供了虚假资料。

在告知书上写明的拟撤销的法律依据是《行政许可法》第六十九条“被许可人欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”。

两家公司负责人感觉头嗡嗡响，要是规划许可真撤销了，岂不是白折腾了这么久！好不容易通过拍卖取得了土地，又花了不少钱补偿受影响住户和拆迁户，拿到规划许可证后都开工建设了，现在要撤销，意味着破产解散。

提供虚假日照补偿协议，本是规划局李局长提供的“锦囊妙计”，规划局明明是知情的，也不存在欺骗啊。两公司负责人在生意场上拼搏了20多年，决定兵来将挡水来土掩。

首先提出召开听证会的申请，又马不停蹄和受影响住户继续商谈，希望使规划许可颁发的违法情形消除。 功夫不负有心人，经过多方努力，竟然和两家住户签订了真实的补偿协议。

当把两份协议当面交给规划局时，却遭到拒收。只好采用邮寄方式，但仍遭到无理由退件。规划局虽然同意举行听证，但听证会结束仅2天，两家公司就收到了规划局作出的《关于撤销建设工程规划许可证的决定》。

考虑到以后还要和规划局打交道，继续采取了向省住建厅申请行政复议的这种温和的法律途径。我多次亲自到省住建厅，提出我对本案处理的意见，并提供了8个页面的代理意见，我甚至有100%的把握在复议环节摆平这件事。

省住建厅再次约谈规划局李局长，希望他和两家公司好好协调，否则，只能作出对其不利的行政复议决定。预感到最终结果的规划局再次联系两家公司，希望撤回行政复议申请，马上解决问题，保证及时开工。

两家公司负责人认为上次规划局协调处理一过，想再次将行政复议申请从省住建厅给先撤回。但我劝他们，说等规划局先把撤销规划许可的决定撤了，我们再撤行政复议申请也不迟。

我的劝诫并没有起到作用，两家公司还是在我不知情的情况下在《撤回行政复议申请书》上盖上了两枚红色大印。可是撤回行政复议后，规划局的承诺就没有了下文，都说这事不归自己管。

【提起行政诉讼】

从内部得到的消息，规划局认为，既然两公司撤回了行政复议申请，起诉法院也不会受理。既便受理，依据修改前的《行政诉讼法》的规定，超过了3个月的起诉期限。而且撤销决定上明确交代了“如果不服本决定可以在3个月内向人民法院起诉”。所以，规划局认为可以高枕无忧。

 2015年5月1日正式实施的《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”而《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六规定：“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的，适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定。”

虽然规划局作出的撤销决定是在新法2015年5月1日实施前的2015年3月27日作出，但截至到新法实施日，并未届满3个月。所以，应当适用新法规定的6个月的起诉期限。

 撤回行政复议申请后不能再起诉，其实也是理解错误。《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十五条规定：“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，又经复议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期限内对原具体行政行为提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”

先是变更，后是撤销，这让中天大厦的工程进度就此暂停，这个暂停的代价太大。两家公司的负责人再次找到我。说后悔当初应该听取我的意见，后悔不该轻易撤回了行政复议申请。2个月过去了，规划局还是不履行承诺。

我斩钉截铁告诉他们，目前唯一的方式就是起诉，要求撤销这个撤销规划许可的决定。之前作过变更，说明规划局认可其合法性，因为只有在合法的条件下才存在变更。

我对当地法院的裁判是十分有信心，近几年曾在当地代理过多起有重大影响的行政诉讼，还从来没有败诉过。

其实，从上次撤回行政复议后，之前委托的事项就全部完成了，我又重新与两家公司签订了《委托代理协议》。因为工程施工拖不起，与两家公司签完委托代理协议后，我立刻让助理赶往市法院立案。立案后1个月就接到了开庭通知，法院副院长亲自担任审判长审理本案。

【法庭上代理意见】

规划局好像并没有特别重视此次庭审，只是让代理律师出庭，估计规划局对自己作出的撤销决定很有信心。《行政许可法》确实规定了“以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”。但是，规划局并没有真正被骗，提供虚假资料规划局完全是知情的。

对于规划局在颁发规划许可前，对虚假协议完全知情，不存在“欺骗”，我主要提出了以下观点：一是提供虚假协议是被告原法定代表人李国胜局长的“歪招”；二是被告经办人员也曾核实过，知道并未与两日照受影响住户达成协议；三是档案中的《承诺书》证明被告明知虚假，并作为行政许可的依据之一；四是本案不属《行政许可法》第六十九条第二款规定的“欺骗”。

说完，被告仍然义正言辞的认为其符合《行政许可法》第六十九条第二款的规定，并且坚称其在审查时只是形式审查。早料到被告会这么说，我随口背出了《行政许可法》的规定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

《行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。

原告向申请《规划许可证》，涉及到了他人的重大利益，即关系到两家住户的采光权等合法权益。对此事项，被告应当听取两利害关系人的意见，不能仅凭一纸协议进行形式审查，而应当了解协议的履行情况，确定协议的真实性。

我还指出，被告曾作出过变更规划许可的决定，只有在合法的前提条件下才存在变更。虽然不认可其变更内容，但至少说明被告认为规划许可是合法的。被告不仅是错误理解和适用了法律，执法程序同样存在问题。

从被告向原告颁发规划许可后，就一直反反复复，一时变更，一时撤销变更，再来个撤销，根本就是随意决策，使已经作出的行政行为不断地处于不确定性状态。被告曾作出变更许可，众所周知，只有在合法情况下才存在行政许可变更的问题。

政府行政审批的信赖保护是依法行政的基础，已经作出的行政许可，两公司对其信赖利益应当受到保护，在没有充分有效证据的情况下，不能随意性变更或撤销，否则，行政相对人会无所适从，社会管理秩序混乱。

同时，规划局作出撤销决定的程序违法：一是被告依职权启动撤销程序，但连最基本的立案程序都没有；二是缺少终结报告、法制机构核审、报局长审批等一系列的内部审批程序；三是被告工作人员在调查时未出示执法证件。

法官应当听进去了我的代理意见，对我提到的观点，都详细了询问了被告，此时，被告律师才显得有些措不及防。当然，我也不敢掉以轻心，向法官充分阐述了本案涉及到的公共利益，希望法官能考虑整体的社会影响，将撤销规划许可的决定尽早撤销。

我继续说道，即便本案属于《行政许可法》第六十九条第二款规定的情况，也不能轻易将规划许可撤销。因为该条第三款明确规定，依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

第一，基于被告作出的规划许可，原告已投入几千万的资金，撤销规划许可将给两公司造成巨额经济损失，也会造成社会资源的巨大浪费。

第二，目前还有10余户拆迁户的居所问题尚未解决。如果撤销规划许可，原告不能继续建设，这些拆迁户就无法得到还建房，会严重损害拆迁户的利益。若拆迁户居无定所，必定危害社会稳定。

第三，中天大厦从取得规划许可至今，已历时2年多。现中天大厦建设项目，深基坑支护已完成，且已过设计使用年限。目前工地处于抢险状态，情况不容乐观。若工程继续停滞，很可能会危及中天大厦周围住宅楼居民的人身和财产安全。

……

庭审很顺利，在休庭间隙，旁听的法警都主动向我索要了名片，并称赞道庭审很精彩，我的发言很有激情，他们都认真听了。

【法院发出司法建议】

 2016年10月26日，市人民法院向规划局发出如下司法建议：

    XX省XX市人民法院

    司法建议书

             （2016）XXX发建第1号

XXX城乡规划管理局：

本院在审理原告东方房地产开发有限公司、飞腾房地产开发有限公司诉你单位建设工程规划许可一案中，发现你单位作出撤销决定证据不足，程序上存在一定不瑕疵，根据庭审查明的事实，我们认为：

一、依法行政应充分体现政府依赖保护原则，撤销已作出的行政行为应证据充足、理由充分。你单位认可原告与他人所签订的日照采光协议并颁发许可证、明确知晓该协议的虚假性后作出了以合法为前提的变更规划许可。此后，在相关事实没有发生变化的情况一下，你单位又对该规划许可予以撤销。从颁发、变更、撤销规划许可整个过程来看，你单位行政随意性太大，所作撤销决定证据明显不足。

二、行政行为具有确定性，非因法定事由或涉及重大公共利益，不得随意对作出的行政行为予以撤销。原告通过协调、补偿方式将影响规划许可的因素在规划许可被撤销前已实际消除，而你单位仍以虚假协议为由作出撤销决定，有滥用行政权力之嫌。

三、遵循行政正当程序，充分保护行政相对人的合法权益。原告获取规划许可后，投入资金已动工修建，现长时间牌停工状态。案件所涉规划许可涉及原告重大利益，作出撤销决定应经过单位集体讨论决定。

鉴于以上因素，特建议你单位采取适当方式对撤销规划许可的行政行为自行纠正。

该建议请你单位研究处理，并将办理情况及时函告我院。

        XX市人民法院

                                            2016年10月26日

【规划局最终认错】

很快，规划局作出如下“关于撤销<关于撤销建设工程规划许可证的决定>的决定”这么读着就像绕口令一样的撤销决定，让两公司负责人苦笑不得。

     XXX城乡规划管理局

     关于撤销<关于撤销“建设工程规划许可证”的决定>的决定

          规决字（2016）第24号

东方房地产开发有限公司、飞腾房地产开发有限公司：

因你们在申请中天大厦建设工程许可证时，未与日照受影响的两位业主签订协议，并向我局提供了虚假协议。2015年3月27日，我局依法作出了《关于撤销建设工程规划许可证的决定》。

2016年10月28日，经我局领导班子集体讨论研究认为：我局作出撤销决定证据不足。

一是我局在知晓你们与他们人签订的日照采光协议存在虚假时仍颁发了规划许可证，2014年10月13日我局在明知你们与他人签订的日照采光协议虚假的情况下作出了合法为前提的变更规划许可的决定。2015年3月27日，我局在相关事实没有发生变化的情况下，对该《建设工程规划许可证》予以撤销。

一是你们通过协调、补偿方式将影响规划许可的因素在规划许可被撤销前已实际消除，我局仍以虚假协议为由作出撤销决定。

我局决定：撤销2015年3月27日作出的《关于撤销建设工程规划许可证的决定》。

若你们对本决定不服，可在本决定送达之日起60日内省住房和城乡建设厅申请行政复议，也可在6个月内直接向人民法院提起行政诉讼。

XXX城乡规划管理局

2016年11月14日

显然，我提的观点全部被采了。给两公司造成的近2000万的损失，很快将会依《国家赔偿法》之规定进入行政赔偿诉讼程序，相信两家公司的损失最终能够得到合理的赔偿。