【导读提示】

2003年，孙国友、武金明夫妇承包了万亩荒沙地，用来植树造林。2008年，经过孙国友夫妇的五年播绿，荒漠已经变成绿洲，十余家媒体曾先后报道了孙国友夫妇植树造林的英雄事迹。

然而，赫赫有名的神华宁夏煤业集团发现这块地下有煤，在各种审批手续不全的情况下，直接在林地里建起了双马煤矿，排污毁林。

中央电视台东方时空等多个栏目都以“排污毁林”为题进行了专题报道，引起其他中央及地方媒体跟进披露，但没有一个说法。双马煤矿之所以任性，大概是因为持有水利部的“尚方宝剑”—《水土保持方案批复》。

于是，孙国友原级行政复议水利部，要求撤销《批复》，被水利部维持。孙国友只得起诉水利部，并将神华宁夏煤业集团列为了第三人。我和实习律师尹力作为委托代理人参与了诉讼。

北京市第一中级人民法院支持了孙国友的诉讼请求，不但确认水利部作出的《批复》违法，而且撤销了水利部作出的《行政复议决定书》，还将本案选入了该院2015年度“涉部委十大典型行政案例”之一。

【荒漠艰难植树造林】

横跨宁夏、陕西、内蒙古的毛乌素沙漠，是中国四大沙地之一。这片沙漠，几乎是全国产生植树造林英雄最多的沙漠地区，乌云斯庆、殷玉珍、王果香、盛万忠……都曾在这里演绎过荒漠绿色传奇。

在毛乌素沙漠南缘宁夏回族自治区灵武市马家滩镇马家滩村的万亩荒漠中，也有一对致力于治沙播绿的英雄夫妻，他们叫孙国友、武金明。

孙国友是四川人，80年代初凭着一手理发的硬本事到宁夏打拼，没几年就发家致富成了当时人人羡慕的“万元户”，还娶了美丽善良的盐池姑娘武金明为妻。从小在风沙地里长大的武金明，十分痛恨沙子，心里早就埋下了一个治沙梦。为了实现这一心愿，武金明也一直鼓动着丈夫孙国友为第二故乡出把力。

2003年，夫妻二人通过承包工程已步入“千万富翁”行列。他们做了一个惊人的决定，在灵武市马家滩镇马家滩村，承包万亩荒沙地，用植树造林的方式治沙。
   周围的亲戚朋友都纷纷投来反对意见：“你们有钱可以投资房地产呀”、“把钱拿去干啥不好，非要扔到沙子里去”、“钱多了可以借给我们一些”、“在寸草不生的荒漠中种植多难”……
   孙国友并不在意这些，一是早已下定决心要和妻子共同治住一片沙；二是自己从小吃百家饭长大，本身就特别能吃苦，种植这种事对他来说不算什么。

买树苗、雇人种树、雇车拉水浇树……沙漠中种树远比想象中困难。这里不止是寸草不生，还有一个又一个的大沙包，最高的沙丘都有七八米高。
   光买树苗，都要花不少心思，不够“坚强”的树苗根本无法在如此恶劣的环境存活。孙国友亲自到四川、山东等地，一棵一棵的挑。即便是经过了精挑细选的小树苗，种起来也不是那么容易。刚栽下去的树苗，一夜风沙过后可能被连根拔起，只能栽树、被风沙拔起、再栽，如此循环往复地和风沙作顽强斗争。
    为了解决树苗的灌溉问题，开始都是用车从很远的地方拉水。但是林地万亩，树苗那么多，靠车拉水显得杯水车薪。孙国友又架起了电线杆，埋地下管线，挖了一个长200多米，宽30米的带子井取水。每天用柴油机发电把水抽到大水罐，再通过加压送到地下管线，以此来进行林地日常灌溉。
    正所谓万事开头难，等小树苗长大后，根系逐渐扎深，慢慢获得地下水分，浇水灌溉相对减少。其实，孙国友在承包前作过详细的水文考察，这块地并没有表面那样干旱。用挖掘机往下挖两三米，就有水源。等树长大后，可以直接依靠地下水源存活。另外，在林地的东南角，还有一个美丽的小南湖，通过地下暗渠给林地供水。

几年时间下来，树苗茁壮成长，成为挺立的大树，树径都有脸盆那么粗了。放眼望去，一片郁郁葱葱的树林点缀在金黄色的大地上，时不时还有鸟儿飞来栖息、鸣叫，兔子在里面跳动，羊在这里觅食……

这幅美丽的画面背后，是孙国友夫妇巨大的人力、财力投入。他们当初的那一千万，早就被风沙“吞噬”了。夫妻二人为了这片树林，不仅花光了所有积蓄，甚至还借过高利贷，每年只能靠到内蒙古承包工程来赚钱养活这片林地。

【煤矿企业排污毁林】

  2008年，正当他们想在此创办一个农家乐，填补治沙投入时，轰隆隆的机器开进了林地……

大型煤矿企业神华宁夏煤业集团要在这里开矿。经勘探发现，这片林地下面有素有“黑黄金”之称的煤炭，而且储量巨大，开一个年产800万吨的煤矿都不成问题！

尽管孙国友的承包合同是50年，神华宁夏煤业集团要占用的地完全位于孙国友的林地之内，但是他们还是任性强占。几十台各种机器在震耳欲聋的轰鸣声中一路向前，伴随了刺耳的履带声，将孙国友的树木推倒近2千亩，很多树甚至被连根拔起。事后，也没有人来给孙国友一个说法。

孙国友认为，草木皆有情，一直将这些树木当成自己的“娃娃”一样悉心照料。自己眼看着他们长大，却遭受这样的横祸，实在气愤难平。

孙国友向当地公安机关报了案，公安机关义愤填膺地表示一定会追查到底。并委托森林司法鉴定机构对毁林面积进行了鉴定，得出的结论是毁林面积是1443.5亩。如此大面积的毁林，已经远远超过刑事立案标准了，属于非常严重的刑事犯罪。

因为一直没有动静，孙国友就去催公安机关，无意中得到一份神华宁夏煤业集团就孙国友报案向当地政府提出了《暂缓刑事立案的申请》的复印件。孙国友心想，央企果然神通广大，便问办案民警：“《宪法》上不是说‘法律面前人人平等’吗？古代不是就有‘天子犯法庶民同罪’吗？你们公安机关这是怎么啦？”

案件承办人不置可否，一言不发，问急了，干脆找理由走开了。至此，公安机关当初那与违反犯罪作坚决斗争的激情完全消退，毁林一案也就成了“悬案”。

在毁林后，神华宁夏煤业集团就开始了双马煤矿的建设。不巧的是，矿井口正好建在了水源处。另外，为了保证采矿安全，神华宁夏煤业集团还将地下水大量抽走，降低了地下水位。

孙国友好不容易等到小树长成大树，可以依靠地下水源取水。但偏偏这个时候，地下水位又下降了，这对整个林场来说就是切断了供给血脉。

孙国友只能主动找到神华宁夏煤业集团相关负责人，要求解决万亩林地的供水问题。神华宁夏煤业集团答应，将工厂废水提供给孙国友灌溉林地。孙国友一想，总算有水了，林地不至于干死。
    没过多久，神华宁夏煤业集团就在没有《采矿许可证》、《煤矿企业安全生产许可证》等一系列审批手续的情况下，直接投入了试运行。
    神华宁夏煤业集团为了尽快出煤，连污水处理厂都没有建好就开始采矿了。废水都是直接通过外排管线，排入小南湖，根本就未经过处理。排入湖中的水，还伴着难闻的气味。

这些水，浇树树死，灌草草亡，根本不能拿来灌溉。林地的树木，慢慢的出现了枯死现象。

看着自己辛苦养大的“娃娃”们被糟蹋成这幅模样，孙国友悲痛欲绝，他决定上访，给自己讨一个公道。于是，他开始给各职能部门写信。从地方各级部门到中央部委，挨个投诉。

环保部都多次点名批评过神华宁夏煤业集团，地方有关部门也下过几次处罚决定，但仅是罚款而已。财大气粗的神华宁夏煤业集团根本不在乎那点罚款。 

孙国友的不幸遭遇，引起了中央电视台的极大关注，派出资深记者对双马煤矿的排污毁林行为进行调查和暗访。2014年4月12日，中央电视台财经频道、东方时空、新闻直播间、中文国际频道等多个栏目以“排污毁林”为题进行报道，引起全国轩然大波。

环境问题，关系民生，历来为各级媒体所关注。中央电视台的首先发声，引起其他媒体的跟进披露，各大门户网站都在头版予以转发。巨大的舆论压力，并没有撼动神华宁夏煤业集团，问题始终没能得到有效解决。

【从信访走到信法】

从事发到排污毁林，孙国友整整上访了五年，没有任何效果，才想到用法律来解决。在网上看过到我曾经代理的一些经典案例后，孙国友认定了要我代理。给我打了一年多的电话，因为手头案件太多，又有不爱听一面之词的习惯，所以最初在电话里我没有答应。

与孙国友的第一次见面，是在北京市万博律师事务所办公室，他亲自上门拜托我代理他的案子。孙国友详细的向我讲述了他在荒漠植树，又被神华宁夏煤业集团排污毁林的经过。看着当地媒体对他植树造林英雄事迹的报道，觉得应该接受委托。

我同情他的遭遇，内心对他这种无私播绿的精神也是充满敬佩。在环境问题日益严重的今天，我没有理由不为他捍卫这万亩林地。正如习总书记所言：坚守绿水青山就是金山银山。

从常规的法律思维来讲，可以走民事诉讼，直接要求神华宁夏煤业集团赔偿损失。但走民事诉讼的话，一方面耗时长，另一方面由于本案属于涉及财产类案件，诉讼费也高。

考虑到神华宁夏煤业集团的行政审批手续存在很大问题，我建议继续坚持走行政复议和诉讼的路径。在与孙国友的沟通中我得知，水利部曾向神华宁夏煤业集团颁发过《水土保持方案批复》，这份批复是后续环评、项目核准等一系列行政审批的前置性程序，但如此重要的行政许可却未听取过孙国友的任何陈述和申辩意见。

孙国友通过申请政府信息公开获得《批复》后，就立即向水利部申请了原级行政复议。不出意外，收到了行政复议决定，水利部维持了《批复》。于是，一纸诉状递交到了北京一中院，要求撤销水利部作出的《批复》和《行政复议决定书》。

在收到北京一中院寄来的水利部的《答辩状》和证据材料后，我基本可以确定水利部可能很少做被告。经常做被告的国家部委，从证据材料和《答辩状》是可以看出来的，文书整齐、漂亮，逻辑性强，证据形式规范。而我手上的这摞证据，有多份不太“合格”。比如，一张A4纸上打印了几段文字，没有签字、盖章，就拿来作为了证据。

通过仔细翻阅水利部的证据材料，我发现了一个关键性的细节问题：有两份证据居然在时间上存在矛盾之处，而这种时间上的先后颠倒，是与行政许可的一般程序相悖的。至此，心中对案件的结果已有了八九分的把握。

【庭审交锋】

作为行政诉讼中的原告，我们仅出具了几份证明存在利害关系的证据，加上一张央视报道神华宁夏煤业集团排污毁林的光盘。被告水利部的代理人当庭指出，原告与《批复》之间不存在法律上的利害关系。

没有利害关系？我早有应对，在行政诉讼中十有八九对方都会提出这样的质疑。我当庭指出了三点：

1.《批复》涉及的区域正好在孙国友合法承包的万亩林地中间；

2.根据原告报案，公安机关委托的司法鉴定机构认定第三人毁林1443.5亩；

3.神华宁夏煤业集团在签订的《委托评估协议书》上承认占用林地。

当我发表完以上意见后，法官询问了神华宁夏煤业集团的代理人：煤矿是否与位于原告的林地里面或者说是否和林地挨着？第三人的代理律师点头说是。从法官的问题中，我能判断出法官也已经认同了，孙国友与《批复》之间是具有利害关系的。

同时，我们在法庭上当场播放了央视《新闻直播间》报道神华宁夏煤业集团排污毁林的视频。央视记者深入到神华宁夏煤业集团暗访，相关负责人向假装买煤的记者表示，确实没有办理相关手续，但企业现在一直正常出着煤。记者还拍摄到，神华宁夏煤业集团直接设置外排管线，将未经处理的黑水排入小南湖。随后，记者来到监管部门，向工作人员当面反映情况。但监管部门表示，已经罚款了，他们不改正也没其他办法。

水利部的代理人观看完视频后表示，这些媒体报道不可信。不管水利部信不信，法官是一定会有所触动的。视频是直观的，它能把我们带到神华宁夏煤业集团排污现场，看到黑水涌出，看到树木枯死。

水利部提出了10余份证据，来证明其作出《批复》的合法性，我都逐一提出了有力的反驳意见。

1.部分证据没有提供原件，缺乏真实性。

水利部向提交的证据1《国家发改委批复》、证据2《国家能源局同意函》、证据4《水利部水土保持监测中心的通知》均是复印件，无法判断其真实性。水利部本应当提供上述证据的原件，既便不能提供原件，应当提供有第三人加盖原件和复印件核对一致印章的复印件。

2. 部分证据不合法，作假嫌疑无法排除。

证据4《水利部水土保持监测中心的通知》不但是复印件，而且是水利部自己出具的一份所谓文件，自己不能做自己的证人，是基本常识。水利部应当提供文件中所表明的中央编制委员会的“中编办字（1997）73号”《批复》。否则，证明不了水利部水土保持监测中心是一个合法的机构以及其具体的职责分工。

3.证据之间相互矛盾，无法自圆其说

根据证据3可以看到，神华宁夏煤业集团提出行政许可申请的时间是2013年8月12日，而水利部水土保持监测中心的《技术性审查意见的报告》却此前3天的2013年8月9日，《技术审查意见》第5页更是显示2013年7月3-4日还在银川召开过所谓的技术评审会。

……

另外 ，水利部作出《批复》的程序也严重违法。

1.无证据证明水利部是合法受理行政许可。

《批复》是一种典型的行政许可行为，必须遵循《行政许可法》规定的法定程序。行政许可是依申请的行政行为，申请人要取得某项行政许可，前提条件是要向行政机关提出书面申请。本案中，只有一份神华宁夏煤业集团的《水土保持方案报告书的请示》，并没有证据证明该请示是如何提交给水利部的。

2.技术性审查在前申请在后完全不合常理。

婴儿未出生之前不可能喂奶；没有领结婚证不可能办准生证；没有共产党，就不可能有新中国。这些浅显的道理，讲的就是时间的先后顺序问题，有些事情可以颠倒，但有些事情不可能颠倒，否则就是造假。

如前所述，神华宁夏煤业集团提出申请的时间是2013年8月12日，而水利部水土保持监测中心的《技术性审查意见的报告》却在此前3天的2013年8月9日作出。更令人匪夷所思的是2013年7月3-4日还在银川召开过所谓的技术评审会，显然，这是在赤裸裸造假。

3.作出《批复》之前没有听取原告的申辩意见。

第三人神华宁夏煤业集团所属的双马煤矿，占用的土地正处于原告承包的万亩林地之间，事关原告的切身利益，但没有告知原告，更没有听取原告的申辩意见。违反了《行政许可法》第三十六条“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见”之规定，属于程序严重违法。

此时，对面的几位水利部和神华宁夏煤业集团的代理人已经面露尴尬。尽管神华宁夏煤业集团的律师极力解释，此前有提交过申请，但口说无凭，法庭上讲的是证据。

质疑完水利部《批复》的合法性后，我又指出了几点水利部在作出行政复议决定中的程序性问题。

庭后，水利部的一位司长微笑着向我走来，与我握手，并称：“这次行政诉讼，对水利部以后进一步提高行政执法水平很有益。”我和这位司长就行政许可、行政复议的程序性事项，作了简单的交流。看得出，他是想寻找一些工作上的改进意见。

【胜诉水利部】

北京一院经过审理后，判决如下：

一、确认被告中华人民共和国水利部作出的《关于神华宁夏煤业集团一矿矿井及选煤厂水土保持方案的批复》违法；

二、撤销被告中华人民共和国水利部作出的《行政复议决定书》。

以我的执业经验来看，在行政诉讼中拿到这样的判决已经十分不易。很多地方法院，在判决中都不会以程序违法来确认某个行政行为违法。
    后来我得知，正是因为有了孙国友诉水利部一案，水利部的行政复议工作和行政执法水平有了进一步的提高。我十分欣慰，这正是以个案促进依法行政啊！

没多久的一天，我刷微信朋友圈，看到一位律师朋友分享的《北京市第一中级法院自己评选出的“涉国家部委十大典型行政案例”》。点开一看，我代理的案件中居然入选了二个，分别是孙国友诉水利部水土保持方案批复及复议决定案、李君涛诉中国保监会保险监管答复及复议决定案。

此时，我才得知本案是首例涉及水土保持行政许可领域的行政案件。北京一中院确认水利部《批复》违法的依据，也正是我指出的水利部受理神华宁夏煤业集团的申请在前，技术评审在后，与行政许可的一般程序相悖。

【法条链接】

《行政许可法》

第七条：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。

第三十六条：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。

《水土保持法》

第十五条：有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划，在实施过程中可能造成水土流失的，规划的组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见。

第四十七条：水行政主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门，不依法作出行政许可决定或者办理批准文件的，发现违法行为或者接到对违法行为的举报不予查处的，或者有其他未依照本法规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

《水土保持法实施条例》

第十四条：在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业，其环境影响报告书中的水土保持方案，必须先经水行政主管部门审查同意。

在山区、丘陵区、风沙区依法开办乡镇集体矿山企业和个体申请采矿，必须填写“水土保持方案报告表”，经县级以上地方人民政府水行政主管部门批准后，方可申请办理采矿批准手续。

建设工程中的水土保持设施竣工验收，应当有水行政主管部门参加并签署意见。水土保持设施经验收不合格的，建设工程不得投产使用。

水土保持方案的具体报批办法，由国务院水行政主管部门会同国务院有关主管部门制定。