【导读提示】

张小龙从家乡来到N市经营建材生意，有了一定积蓄后，他购了一块宅基地，并承继了相关建房许可手续，办理了土地使用证过户。

为了生意的发展，同时也为了所雇的近三十名下岗职工有一个栖身之所，张小龙多方借贷，开建一栋八层楼房。不料房子竣工后麻烦随之而来，市规划局一纸限期拆除违建房屋决定，将他推向了痛苦的深渊。

没有规划许可证，房屋是否一定要拆迁？张小龙带着这个疑问找到我。看过材料，我认为可以一试。经过两级法院一二审，限期拆除处罚决定最终被撤销，耗资200余万修建的房屋被保住。

【案情回放】

N市风景秀丽，位于崇山峻岭之中，是著名的旅游胜地，特有的民族风情，也成为当地旅游的一大特色。日益增多的游客，为当地的经济发展注入了活力和动力。

张小龙也趁着这股东风，想要闯出自己的一番事业来，于是他就从老家来到此地，做起了建材生意。张小龙人年轻，也有经济头脑，做生意没几年，手里就有了些积蓄。

员工越来越多，门店渐渐地就有些不够用，张小龙一番思索了之后，决定自己借些钱，买块宅基地自己建房。这样一来，既解决了一家几口的住处，也可以让跟着自己打拼的员工不再四处漂泊。

辗转之后，张小龙就看中了吴某手里一块宅基地，并且，吴某早已在1997年就获得私人住宅建设工程规划许可。

张小龙为了拿下这块地，又向亲戚朋友借了借，同时还从银行贷款，总算凑够了买地和盖房子的200余万。

2005年1月25日，吴某正式将该宅基地使用权个人建房许可事项有偿转让给张小龙，并签有协议。次月，双方办理了土地过户手续。

张小龙也大概了解到在城镇建房需要办个人建房规划许可，尤其是当时那地上还是一座小山包，需要挖山平地、外运土方，没有城建部门的许可根本不可能施工。

张小龙就拿着土地使用许可证去找市规划局去申报规划许可，口头咨询和申请办理个人建房规划许可证变更手续，当时的工作人员看过现场后说等山基扩宽后再说，后来张小龙再去时，工作人员告知等他整个工程完工后再办。

在张小龙开始挖山平地前，当地建设局的人就找到张小龙，了解了一下情况，要他办理一个《道路挖掘许可证》，张小龙立即照办。正式开始建房时，张小龙又第二次办了《道路挖掘许可证》。两次办证，张小龙共缴纳了相关费用4460元。

而此前，市城建监察大队执法人员也找到张小龙，在收取1800元的占道费后，给张小龙办理了《建设工程占道许可证》。4月，市建设局下属的环卫处也找到张小龙，并收取了400元建筑垃圾处理费。

2005年12月8日，市国土资源局对张小龙的超占行为进行了查处，张小龙先后按要求缴纳了超占土地的土地有偿使用费、罚款及土地出让金。

2006年6月，张小龙八层毛坯房建成，正对面是当地著名景点的大门。八层楼这么气派的私宅立在那里，立刻就引起了各方的关注。当然，其中也有相关政府工作部门。

2006年9月份，市规划局给张小龙送来《规划处罚听证告知书》，10月13日举行了听证，2007年6月13日作出行政处罚，决定限期拆除。

而在整个长达一年多的建设期内，唯有市规划局一次也没有上门巡查亦或过问此事，并且，有几名市规划局工作人员的住处就在张小龙建房附近。并且，在施工期间，规划局也一直未给张小龙下达停工通知，而在6月13日作出的处罚是要其自行拆除。

张小龙对此当然不服，因为之前私自占地已经罚过了，后来他去办手续是工作人员推诿，然后现在说拆就拆，这怎么可能说的过去！

【提起诉讼】

张小龙喜欢看电视里的法制节目，尤其是中央电视台的《今日说法》和《法律大讲堂》是他的最爱。接到限期拆除决定后，他自己照葫芦画瓢，自书了一份《行政复议申请书》递到了州规划局。

也许是没有律师的介入的原因，也许是觉得张小龙是一介生意人好对付，很快州规划局作出行政复议决定，维持市规划局作出的限期拆除决定。维持的理由几乎像是和市规划局商量好一样，让张小龙又恨又气。

“专业人做专业事”，这是做建材生意的张小龙经常对客户讲的一句话，此时，他发现此语更有道理。于是他在网上搜索擅长代理行政诉讼的律师，网络上转载的类似成功案例出现在他眼前。

深夜，张小龙拨通了我的手机。电话中我说道：“我可以竭尽全力，但不能保证有十足的把握。如果愿意，网上签合同，付费后我立即开展工作。”整个委托合同签订当晚就完成。次日，他向律师事务所对公账户汇了五万元律师费。

 起诉后，市法院行政庭很重视，因为建房面积大，又位于当地标志性旅游景点的正对面，州、市两级领导都很关注。如何客观公正地审理此案，对市法院行政庭确是一个不小的考验。

接到法院的应诉通知后，市规划管理向法庭提交了相关证据材料，依法作出了书面答辩，认为作出的限期拆除决定认定事实清楚，证据充分，定性准确，程序合法，并无不妥，要求法院依法维持，驳回张小龙的起诉。

开庭当天，市规划局的常年法律顾问出庭，事后张小龙告诉我，对方的法律顾问是当地屈指可数的大牌律师，号称“常胜将军”。“莫为他人长志气，反灭自己的威风”，我拍了拍张小龙的肩旁：“法庭上从来就没有‘常胜将军’，胜负靠证据和法律说话。”

【反驳意见】

开庭时，市规划局代理律师在法庭上作出如下答辩：

一、张小龙违法建设事实清楚，证据确实充分

张小龙未经规划行政主管部门许可，未依法取得个人建设规划许可，擅自修建一幢高八层、建设占地面积223.08㎡、建筑面积1708.49㎡的建筑物，属无证建设，是客观存在的事实，张小龙本人也对这一事实认可。

二、所给予的处罚程序合法，使用处罚依据正确

本案立案后，经执法人员调查，认定张小龙无证建设，于2006年9月28日向张小龙送达《城市规划处罚听证（权利）告知书》，张小龙要求听证，市规划局依法举行了听证会，听取了张小龙的申辩意见。

三、对张小龙作出限期拆除决定，合法有据

根据《城市规划法》第三十二条的规定，张小龙无证建房，属严重影响城市规划的违法建设行为，依据《城市规划法》第四十条和《省实施<城市规划法>办法》第四十二条之规定。市规划局依法作出限期拆除决定，是履行法定职责的正当行为，合法有据，应当依法予以维持。

【代理意见】

针对市规划局的答辩意见和法庭查明的现有证据，我提出了如下代理意见：

一、限期拆除决定认定事实不清，背离客观实际

限期拆除决定认定“张小龙未经规划许可，擅自在景点大门对面修建一幢框架结构，共八层，总建筑面积1708.49平方米的建筑物”。对此，本代理人认为不真实、不客观，主要表现在以下几个方面： 

1.张小龙在该地所建房屋土地系从他人手中合法转让取得，同时办理了土地使用证等相关手续。

2.张小龙在取得土地使用证后曾于2005年3月和7月两次向市规划局提出了个人建房规划许可的更名申请，后因当地众所周知的原因，更名申请未获批准。

3.张小龙超面积、超层高建房是客观事实。但在建房长达近一年的时间里，市规划局从来没有责令停工，也没有见到市规划局公告该地段的详细规划以及相关批准文件。

二、限期拆除决定适用法律条款错误，导致结论不公

限期拆除决定所适用法律条款虽然相符，但属断章取义，结合整个法律条款内容，恰恰能证明房屋并没有严重影响城市规划，只能处以罚款后办理房屋两证，而不是拆除。

《城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。” 

适用上述法律规定，作出限期拆除决定，市规划局必须举证证明两点：一是涉案房屋地段属于城市规划局，二是张小龙的建房行为严重影响到城市规划。但市规划局未能向法庭提交上述证据。

根据《最高人民法院行政审判庭关于对<城市规划法>第四十条如何适用的答复》的精神，是否属于“严重影响城市规则”，应从其违反行为的性质和后果来确认。违反《城市规划法》第三十五条规定的，属于“严重影响城市规划”的行为。

而《城市规划法》第三十五条规定：“任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设。”本案中，张小龙的房屋并不位于道路、广场、绿地、高压供电走廊等规划严控区域，根本没有严重影响城市规划。

三、市规划局行政执法目的不端正

市规划局作为市政府的规划行政主管部门，依法对全市建房行为客观公正地实施规划监管，是其法定职责。行政执法的目的是纠正行政相对人的违法行为，服务社会大众，维护正常的社会秩序。

张小龙建房区域，全部是私人建房，面积比张小龙大得多的比比皆是，八层以上的更是举不胜举。由于市规划局常年冻结了私人建房的规划审批，导致该区域的房屋都没有办理规划手续。

既然市规划局口口声声自称是“依法行政”，就应当一视同仁，对这些没有规划手续的房屋一律限期拆除，尤其是前后左右相邻的房屋。而不应选择性执法，单单只拆除张小龙的房屋，对其他没有规划手续的房屋却视而不见，听之任之。

行政执法，不能凭着领导心情的好恶，心血来潮，或是否看着顺眼，作为执法依据。这不是法治思维，而是典型的官本位思想在作怪。领导“一言九鼎”的时代因《行政诉讼法》、《行政处罚法》等行政法律的颁布实施，犹如长江东流之水，已经一去不复返。

综上，市规划局作出的限期拆除决定，认定事实不清，适用法律错误，导致结果不公，应当依法予以撤销。

【一二审胜诉】

2007年中旬，市法院依法作出一审判决，支持了我的出庭意见，依法撤销了市规划局作出的限期拆除决定。接到一审判决，市规划局不服，写出洋洋洒洒几千余字的《行政上诉状》，上诉于州中级人民法院。

州中级法院经过开庭，再次接受了我的代理意见，驳回市规划局的上诉，维持原判。至此，本案圆满地划上了一个句号。《民主与法制时报》、《楚天金报》等媒体对此案进行了详细报道。

【律师观点】

长期以来，房屋强拆行政执法中形成了一个固定的思维定式，凡是没有规划手续的房屋可以一律视为违建并强拆。办理此案时，《城乡规划法》还没有正式实施，《城市规划法》第四十条规定基本上演变成了《城乡规划法》第六十四条。

无论是旧的《城市规划法》第四十条，或是《城乡规划法》第六十四条，对没有办理规划手续的建房行为，并不是采用一刀切的方式，而是有条件的强制拆除。《城市规划法》第四十条规定的标准是“没有严重影响城市规划”；而《城乡规划法》第六十四条规定的标准是“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”。

作为规划行政主管部门或依法设立的城管执法机关，在对无规划手续房屋的监管或执法中，应当慎之再慎。

这些房屋如何处理，关系到社会和谐和安定团结，同时涉及私人合法财产的保护。执法时一定要特别小心，客观全面收集证据，从全局、大局着想，把建房人的利益放在首位。 

个人建房应当提前办理规划审批手续，不能抱着侥幸心理或从众跟风心态，违搭乱建。模范遵守法律规定，既是行政机关的义务，也是行政相对人的责任，只有全民知法守法，社会才会良性有序发展。

拆除违建应坚持以教育为目的，不能为了拆除而拆除，更不能违反法定程序而乱拆除。同时，规划或城管机关应当加大宣传力度，联合各个部门对城乡规划方面的法律、法规进行宣传，告知依法建房的重要性，以防患于未然。

      【法条链接】

《城市规划法》（已废止）

第三十五条：任何单位和个人不得占用道路、广场、绿地、高压供电走廊和压占地下管线进行建设。

第四十条：在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。

《最高人民法院行政审判庭关于对<城市规划法>第四十条如何适用的答复》

吉林省高级人民法院：

你院关于对《中华人民共和国城市规划法》第四十条应如何适用的请示收悉。经研究，答复如下：违反城市规划的行为人其违法行为是否属于“严重影响城市规则”，应从其违反行为的性质和后果来确认。违反该法第三十五条规定的，属于“严重影响城市规划”的行为，但“严重影响城市规划”的行为不仅限于该规定，应根据个案的具体情况予以确认。

最高人民法院行政审判庭

                                                          1995年11月14日

《城乡规划法》

第三十五条：城乡规划确定的铁路、公路、港口、机场、道路、绿地、输配电设施及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，禁止擅自改变用途。

第六十四条：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。